大企业纳税人遵从风险管理_下_荷兰的横向监督方法

大企业纳税人遵从风险管理（下）

（接上期）八、税务机关更加重视公司治理问题

税务机关也越来越重视公司治理问题。许多税务机关认为由董事会负责制订税收政策将会减少激进税收筹划。各国采取的方法多种多样，使用的词汇也各不相同。税务机关不仅重视公司治理，而且还重视公司责任和社会责任，重视道德标准和伦理。这些词语不仅含义不同而且用法也不同。

税务机关正在努力和公司进行对话，讨论公司责任中的税务问题，如开放、对话、税收和基本业务一致，识别声誉风险，遵守法律精神等。

公司责任包括公司备制的所有文件必须准确、完整、妥善保存以备税务机关、海关或其他政府机关检查。还应包括公司承诺在经营活动中遵从所有法律和法规的精神和条文。

最小化税收负担的目标应该以符合商业目标、法律义务和道德标准的方式实现。不应当仅仅为了减少纳税额而进行虚假交易，特别是那些除了节税之外没有任何经济效益的交易。

公司责任被普遍认为是公司治理的内容之一；但是过分强调公司有责任按照道德标准支付公平份额税收，可能超出了公司治理的一般含义。

——荷兰的横向监督方法*

马特海斯·阿灵克＊ 著李纯璞＃ 译

*　本文作者已将文章的中文版版权授予《国际税收》。

＊ 马特海斯·阿灵克（Matthijs Alink）先生曾任职于荷兰税收和关税局（DTCA）多年，担任过业务部门、管理部门职务乃至荷兰财政部税收 和关税司的高级领导职务,现任荷兰税收和关税局高级顾问、国际咨询专家。

＃ 本文译者为李纯璞，现任国家税务总局税务干部进修学院国际税务培训部主任。毕业于吉林大学英语系，曾作为高级访问学者在美国和法 国进修，并多次在欧洲国家短期学习进修。曾任长春税务学院国际经济系副主任，大学外语部主任，海南师范大学外语部主任。国家税务 总局国际税务培训中心首席同传、交传翻译。近年来发表论文多篇，主持、参与研究课题多项。

① Alink, M. and Van Kommer, V., The Dutch Approach: Description of the Dutch Tax and Customs Administration, 3rd edn, 2012.

仅依靠道德标准纳税而没有（明确的）法律依据，似乎是很难接受的概念，不管对纳税人还是税务机关都是如此。

九、荷兰设计并实施的横向监督概念

横向监督这一概念是由荷兰税务与海关管理局（Dutch Tax and Customs Administration，DTCA）设计

并实施的。①横向监督依靠自我约束开展工作。它紧跟公司治理越来越重要这一实际发展趋势，重建大公司信任。公司高管必须证明他们为财务报告建立并维持着合适的内部控制结构和流程。美国萨班斯——奥克

斯利法案（the US (Sarbanes-Oxley）和其他规定中都有重要条款将公司高级管理层和董事会置于“电椅”之上，如刑事处罚和民事制裁。荷兰税务与海关管理局的切

入点是加强大公司内部和外部会计控制。

荷兰税务机关已经开始和个别公司以及行业组织达成协议。在协议中，双方就各自的行为、义务以及如何处理过去的遗留问题达成一致。还就通知对方的方式达成一致。通过这种方式，协议提高了法律确定性。公司和税务机关都知道对彼此的期望和要求。这创造了良好的环境，有助于公司在荷兰经营。公司和税务机关之间相互信任的关系对于营造这一环境非常重要。

监督协议的基本原则有三个：（1）协议包括所有

税收和税款征缴；（2）法律和规定的权利和义务仍然适用，不受任何限制；（3）协议双方在透明、理解和信任关系的基础上表达自己的意愿。

协议回顾过去，展望未来，安排监督的方式和强度，并确定解决过去问题的方式。出发点是每一公司都要报告当前的财务风险，而税务机关要对这些风险尽快表态，然后根据当前税法规定加以处理。这意味着严格依法办事，不偏不倚，有助于满足公司部门事先获得确定性的要求。

首先，监督协议仅和那些“税收控制框架”齐备的公司签订。国际财务报告准则（IFRS standards）和美国萨班斯——奥克斯利法案也都有类似规定。

与大企业的协议是在最高管理层签订的，也就是说不是和公司税务主管，而是和公司的CFO，甚至是CEO签订的。大多数协议篇幅很短，只有两页，但是影响巨大。协议表达了公司想要和税务机关保持对话的意愿。他们想要被信任，他们也想信任税务机关。

荷兰的经验是大多数公司都急于和税务机关签订协议，因为他们不希望存在不确定性。他们希望自己的企业得到正面报道，而不是发生纳税问题，那会损害公司的声誉。他们希望能够向股东、利益攸关者和社会发出信号说他们是可靠的，

一切都在掌控之中。签订一份协议、事先坦诚地向税务机关报告所有相关信息，就可以实现这一点。

荷兰税务机关的经验表明，尽管税收学者和税收顾问对这种做法表示密切关注，有关公司的热情仍然强烈。已经证明，事情在掌控之下比可能的节税更为重要。可靠对股东价值至关重要。信任就是充分理解。

荷兰的协议不涉及伦理或道德标准。协议的目的是为公司和税务机关创建一种双赢局面。

（一）自我约束

荷兰税务与海关管理局提出的协议概念的基础是信任和自我约束。这完全符合赋予企业更大的责任这一前提。它也符合其他规定，即公司治理和财务报告规定。20世纪90年代会计丑闻证明内部和外部控制系统失败，相当多的公司治理准则和法律得以实施。一个著名的例子是美国的萨班斯——奥克斯利法案。荷兰也制定了公司治理法令，即所谓的“塔巴克斯布雷

特准则”（Tabaksblat Code）。但是荷兰和美国的方法有所不同。美国的萨班斯——奥克斯利法案设有严格的规定和处罚，而荷兰的塔巴克斯布雷特准则采取的是自我约束原则。两者相同之处是它们都要求企业持续监督自己的风险，公司管理层必须确认他们掌控企业的运作流程。

（二）荷兰的税收控制框架 ①

要发布“掌控声明”，公司必须具备内部控制框架（Internal Control Framework, ICF）。在美国，标准就是所谓的“COSO模式”（全国反欺诈财务报告（特雷德维）委员会下属的发起人委员会，简称“COSO”）。

荷兰使用税收控制框架（Tax Control Framework, TCF）概念。税收控制框架是内部控制框架整体的一部分，重点是对税收流程的内部控制。税收控制框架可以使公司了解其税收方面持续的、最新的情况。

税收控制框架可以使税务机关清楚地了解公司内控程度。如果税收控制框架很可靠并符合双方协议内容，税务机关的监督就会相当有限。纳税申报表不会包含任何需要关注的新信息。但是，如果税务机关严重怀疑税收控制框架的可靠性，就会对其加强监督。

实施横向监督要求各方从根本上改变态度和工作关系，包括荷兰税务与海关管理局，大企业纳税人和税务中介。这些改变包括以下几点：

· 从出于不信任的纵向监管转为建立在信任基础上的横向监督；

· 从税务机关必须核实所有纳税申报表是否正确、完整转为税务机关依靠并信任其他监管者的判断（例如公共组织，公司治理，其他监管方等）；

· 从无效、低效率的劳动力分配转为有效、高效率、量身定做的方法，其特征是区分愿意建立深层次关系的遵从纳税人和不遵从纳税人。

这一方法的预期效果为：

· 既有效又有效率的遵从风险管理；

· 纳税人披露可靠信息，（税务机关）向纳税人提供早期确定性；

· 降低管理负担和遵从成本；

· 营造吸引企业的税收环境；

· 公司高级管理层如董事会更加关注企业流程和相

① Dutch Tax and Customs Administration, Tax Control Framework Memorandum, March 2008.