对法律援助制度改革的几点思考

社会建设

法律援助制度是现代社会文明进步的标

志，它符合我国发展社会主义民主、健全社会主

义法制的要求。我国的法律援助制度于1994年

初萌芽，经过1996年的《刑事诉讼法》和《律师

法》在法律上确认，至2003年9月国务院《法律

援助条例》颁布实施而正式建立。目前，这一新

兴法律制度已成为我国法律体系中的一个有机

组成部分，并在政治、经济和社会生活中发挥着

越来越重要的作用。但是，由于这项制度建立时

间尚短，受实践上不成熟和认识上初浅的限制，

仍有许多不够完善之处，在一定程度上影响了

法律援助制度在推进经济社会又好又快发展中

作用的充分发挥，有必要改革。

思考一：必须重建法律援助机构

法律援助制度应由权力机关设立的专门部

门来统领。由权力机关的专门机构来统一领导、

协调司法机关、政府相关部门和社会力量及资

源，符合我国宪法和政体，能较好地解决和处理

在法律援助体系中政府和司法机关之间的关

系。同时，按现行法律援助制度的设计安排，省

级、地市级法律援助机构既要具体办案，又要行

使行政管理职能。行使行政管理职能要有行政

权能，按行政法原理，非行政主体要行使行政职

权要么被权力机关授权，要么受行政主体依法

委托，而现行法律、法规并没有授权法律援助中

心行使监督管理某一区域内法律援助工作的职

权，《法律援助条例》系行政法规，它也没有规定

司法行政机关可以委托法律援助中心代为行使

对法律援助工作的监管管理职能。如果由人大

的专门机构来统领法律援助工作，并通过专门立法设立或授权某一社会组织行使管理法律援助的社会事务职能，则可从法理上解决这一问题。另外，随着法律援助范围的扩展，必然会发生涉及诉讼或非诉讼的行政案件，如果法律援助中心系行政主体或受行政主体委托，依法理不得代理状告行政主体的案件，如果法律援助中心代理受援人，一则受援人无异于“与虎谋皮”，二则法律援助中心构成双边代理，会失去公信力。如果这一中心变成由权力机关依法设置的独立于政府等行政主体和司法机关的部门或机构，则情况完全不同，法理上没有任何障碍。

思考二：必须重新配置法律援助资源

重新配置法律援助资源，包括国家力量的整合，社

会力量的推动，财力人力的保障等。从国家力量

的进一步整合看，《法律援助条例》出台后，现行

作法仍将司法救助排除于法律援助之外，目前，

法律援助服务局限于法庭诉讼过程和非诉讼事

项的帮助，忽视了在刑事侦查阶段和法庭诉讼前

对犯罪嫌疑人及有需要法律援助的人群的帮助。

如果将司法救助纳入到法律援助，且援助行动由

一个机构统领，则完全有可能像不少国家那样，

在刑事侦查机关、检察机关和法院设立值班律师

办公室，为那些遭到警察和侦查人员询问的人或

者在庭审前需要帮助的人群提供免费的及时的

法律咨询和帮助。从社会组织参与法律援助的推

动和规范看，目前，在我国活跃于政府法律援助

之外开展法律援助的力量有两支，一是以工、青、

妇、残为主的社会团体，一是高等法学院校（系）。

工、青、妇、残等社会团体开展法律援助主要是为

其成员提供服务，具有一定的局限性，而高等法

学院校参与法律援助因其无功利心，其公益性和

公信力较强，其又具有专业和人才优势，办案质

量高，是社会开展法律援助的非常重要的力量，

其良好的社会效果和对法律援助的促进作用，在

许多发达国家得以验证。但遗憾的是我们对高等

法学院校对法律援助的作用仍未足够地重视，高

等法学院校一般是以多种形式和名义自发性地

开展法律援助活动，没有国家或其主管部门的明

确要求，法律援助机构也没有规范和指导它们的

援助行为。现在我国地级以上城市都有高等院

校，而高等院校中一般都设有法学院（系）或法学

专业，如果国家统一要求或目前由司法部与教育部联合发文，促成它们设立法律诊所或其它类型的法律援助组织，则将大大加强法律援助的力量。从财力的整合看，由于国家财力有限，国家拨付的法律援助资金有限和不足是不争的事实。在此情况下，一方面，我们要开源，通过向国内外大力宣传法律援助这一公益事业，以获取国外慈善组织和国内外个人及其它团体的捐款；也可以考虑通过国家发行类似体育彩票的方式去积聚法律援助资金、还可以通过设立法律援助基金会开展日常性的捐集资金活动、建立律师交纳法律援助金及法律援助义务代偿金制度、建立受益人交费和分担费用机制、试行诉讼保险制度等方式方法来逐渐增多法律援助资金。另一方面，当然是节流，其中最关键的是资金的统一结算管理以及按原则使用，资金使用原则应定位在“确

对法律援助制

度改革的几点思考□

章

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江海纵横2009年第1期

江海纵横2009年第1期

党员权利保障与党内监督刍议

□石学峰

政治建设

保重点，照顾基层，低成本高效率”。从法律服务人力资源的整合看，法律援助服务的成本主要是人力成本，为了降低法律援助成本，应该对不同的援助案件或事项，配置不同层次的法律援助人力资源，对诉讼或仲裁的法

律援助案件，应安排专职法律援助人员或依规定指派律师提供法律服务。在城市社区和农村乡镇，应大力发挥基层法律服务工作者的作用，组织他们办理民事非诉讼案件，解决基层群众的法律问题。还可以将退休的法律工作者、人民调解员、陪审员等组成法律援助志愿者队伍，在当地开展法律咨询、法制教育等活动，指导群众自己解决纠纷。应指导工、青、妇、残等社团组织人员积极开展与它们能力相适应的与其成员有关的法律援助服务。对于高等法学院校，则应发挥其法学专业和人才优势，指导安排其稳定地开展一些专项法律援助项目或活动。

思考三：必须科学规范法律援助的形式

法律援助形式的改革，可以通过引入法律服务竞买机制，建立办案质量监控体系。法律援助案件由于其受援对象限于社会贫困人群，故其需要受援的事务，相对来说主要限于社会生活基本方面的民事纠纷或刑事案件，其法律服务面对的都是比较大众化、普遍性的问题，不要求很高的服务水平和精深的专业能力，其工作成本也不会很高。例:某市法援处一件援助案件办案成本在2000元左右，

如果以2500－3000元一件的价格向社会律师购买援助案件的法律服务，应有市场，是可行的。反过来，如果由法援机构的专职工作人员来办案，则办案成本可能远远高于3000元，因为政府养一个办案的工作人员所付出的经费不仅仅是其个人的工资这么简单的，还需要支付包括办公场所、办公设施、办公经费、交通费

用、培训费用、医疗费、养老费用等一系列长期看得见和

看不见的各种费用和负担，因此，法律援助经费应当尽量避免用来养人，而应主要用于向社会购买法律服务，而且要由国家通过市场化的方式向社会购买律师服务.

这种竞买要纳入政府采购体系，要先确定有关准入条件、服务标准、竞争规则等，要规范竞买行为、维护公平竞争秩序，当然还要建立相应的服务质量保障体系。思考四：必须制定专门的法律援助法我国法律援助工作近几年取得了显著成就，但同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索阶段。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助体系作保障。我们应从我国实际情况出发，结合国情，开阔视野，借鉴西方国家的法律援助制度，制定专门的《法律援助法》。1.把分散在宪法、

民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援

助的规定集合于专门法中，根据实践时发现的当前法律

援助制度里欠缺的问题，重新定夺，与时俱进，因地制宜。2.专门法中应当包括法律援助的性质、

任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩机制，对经费管理、“经济困难”全国标准等问题加以明文规定。3.对整个弱势群体适用同一部法律法规不能照顾到每类个体。建议对残疾人、经济困难群体、老年人、妇女、未成年人、农民工的法律援助

“量体裁衣”，分别制定有关的法律援助法规。4.为了适应法律援助国际化的发展趋势，我们在援助国内弱势群体的同时，也应该关注国际弱势人群，在法律中添加用于解决外国人法律援助案件的法律法规。笱

□作者单位:金陵科技学院□责任编辑：

吴建不受监督的权力必然产生腐败，古今中外概莫能外。马克思主义监督学说认为，监督是党和国家的职能，是维护社会政治和经济秩序的一种手段。加强对权力的监督是开展反腐败斗争的迫切需要。而现实生活中的一个突出问题是监督薄弱,为什么?党员的权利未得到切实保障,是党内监督难以有效实施的重要原因。

一、目前党员权利得不到充分保障的主要表现（一）上下不对等，下级监督权利得不到保障。上级对下级的监督似乎是天经地义，下级对上级特别是对主要领导的监督则难以保证，监督权利的大小与职务高低成正比，领导人一张口就是“重要指示”，一般党员的反映、呼声甚至举报往往难以引起重视。有时在组织生活会上，书记给党员提48