制度主义理论分析沟通规划与场所塑造

制度主义理论分析、沟通规划与场所塑造

地方特性（qualities of places ）的塑造

在西方社会，传统的规划活动一直侧重于对不同层次的场所进行管理，从邻里、住区到城市、区域和整体景观。这种规划形式不可避免地反映并塑造了次级国家管治（governance ）的组织结构以及有关的主流观念，即场所（places ）到底是什么以及它们应该是什么。20世纪下半叶，综合规划（comprehensive plans ）、总体规划（master plans ）以及物质空间发展规划（physical development plans ）反映了整合城市系统的概念，表现了为寻求平衡关系而产生的特殊城市形态。当时的规划任务是促进发展，对有关变化进行控制以利于减缓与这种关系的背离，纠正市场的错误，以及维持秩序对抗混乱的威胁。这些概念现在已经被放弃，它们被认为是代表了有关地方特性（place qualities ）的“现代主义”思想和“国家经济统制论”（statist ），代表了政府在控制空间变化方面的角色是“命令与控制”的概念。

在这种情况下，规划活动一直与我们现在要试图摆脱的过去联系在一起，这一点并不足为奇。此结论得到后现代文化倡导者的支持，也得到市场自由倡导者的拥戴，其论点基于许多不同的主张。有些观点认为，与经济过程和社会过程的社会动力相比，地方特性无关紧要。这一论点得到了一些人的支持，他们认为新的信息社会使人们从对地方的依赖中解放了出来。另一些人则通过强调概念化和控制未来方向的不可能性，从而使规划概念塑造未来的野心遭到幻灭。在许多管治语境下，这种争论已经使得部门政策共同体（sectoral policy communities ）发展成孤立的堡垒，这些部门政策共同体往往关注于特定的职责或议题（如经济发展、住房、医疗卫生、教育、交通、农业、旅游等等）。每一个政策共同体都与商业集团和压力集团之间有着独特的关系，很少关注其自身政策与经济组织、社会生活、生物圈系统等现实之间的交互作用。这种交互作用发生在特定的时间和地方，并且涉及到对地方特性的理解。由于摒弃了场所曾经是什么、可以发展成什么的战略概念以及地方内部系统关联的模式，地方特性在西方许多公共政策中已经淹没于项目设计和评估中。同时，在20世纪中期为空间规划和土地使用管理建立的政策系

Institutionalist Analysis, Communicative Planning, and Shaping Places

帕齐·希利 著 邢晓春 译

摘要：本文回顾了社会科学中新制度主义理论的发展和沿革及其与沟通规划理论的关系，并强调了它与有关实践任务的关联，这种实践任务回应了公共政策演变中对更多地方意识的需求。作者追溯了对于公民社会的多种诉求和社会生活能够做出更多回应的管治形式的演变，并且讨论了社会建构主义关于制度的概念、参与者和网络的重要性、结构和能动作用的内在联系，以及社会网络的文化维度。作者还探究了管治能力或制度能力发展的意义。在回顾沟通规划理论时，作者论述了哈贝马斯对于交往行为的研究方法可能被引入制度主义理论的观点中或者被改写。最后，作者探讨了这些进展如何能够增进理解并形成相应的战略，用更加包容的方法推动关注地方的、整合性的公共政策发展。

Abstract: This article reviews the developments in the new institutionalism in social science and their relation to communicative planning theory,with emphasis on the relevance to the practical task of responding to demands for a more place-conscious evolution in public policy. I trace the evolution of forms of governance that are more responsive to the multiple claims and social worlds of civil society and include discussion of the social-constructionist conception of institutions, the significance of actors and networks, the interrelation between structure and agency, and the cultural dimensions of social networks. The implications for developing governance capability or institutional capacity are also explored. In reviewing comnmunicative planning theory, I discuss how Habermas ’s approach to communicative action may be reworked or positioned in an institutionalist perspective. Finally, I explore how these developments can be used to develop understanding and strategies for evolving more inclusionary approaches to integrated, place-focused public policy.“Institutionalist Analysis, Communicative Planning, and Shaping places ”原载于Journal of Planning Education and Research, 1999, 19, 111-122；Sage 出版集团授权作者在我刊发表中译文。

作者：帕齐·希利（Patsy Healey ），参见第4页作者简介。

patsyhealey@

译者：邢晓春。jane2109@

帕齐·希利

① 英国政治科学中的“新制度主义理论”（neo-institutionalism, Rhodes 1995）尽管对有关管治制度下行动者的工作做出了有价值的经验主义研究，但是与本

文探讨的理论发展联系甚微。

统越来越多地受到了抨击，它们被称为现代主义者和福利国家组织结构的残羹冷炙。随着规模庞大的国家经济规划的出现，在20世纪80年代还出现了一种说法，认为规划的时代已经走到尽头。

在公共政策中这种无视地方的演变，在高度中央集权的国家（如英国）非常明显，并且正在面临区域经济分析研究、环境科学和文化地理学的发展带来的强大挑战。把公司体系的生产关系和增值链与公司及其人员所在地方的社会关系联系在一起，使用了“社会经济学”、“进化经济学”和“制度经济学”等多种名称的这一学科，首先被纳入在这一框架下（Amin 和Thrift, 1994; Amin 和Hausner, 1997）。这导致出现了大量关于“工业区”和“知识园区”特征的研究工作（Asheim, 1996; Belussi, 1996）。第二种学科的发展受到环境保护论者的启发，吸收和利用了有关概念，正在探求以整合系统的模式来表达在地方可以发现的复杂关系。这些研究工作不仅将经济和社会系统相联系，而且将自然系统与人类系统、社会系统和技术系统联系在一起。与新制度经济学一样，这些在建立整合环境模式方面的成就是从某个场所的一种现象（例如废弃物产生和处理的循环系统或水文系统）中延伸和扩展，并且试图将对这一系统起作用的其他关系视为影响因素。最后，关于文化地理学、女权论日常生活体验以及当代社会的社会人类学等方面的研究，已将重点集中于身份认同的政治学（identity politics ）以及社会分异和边缘化的过程。这些研究正在将地方特性影响人们的幸福感和生存体验质量的方式揭示出来。在这种工作中，场所是一种物质和社会的空间，代表着一种生存习性，被赋予了意义和内涵，并且有多种关系交织于其中，通过这些关系可以形成并改变特定的“文化资本”（Bourdieu, 1977）。

所有这些发展都正在对分析议程和政治议程进行着重构，重新强调地方特性在公共政策中的位置。在欧洲背景下，无论是从总体上对公共政策的关注，还是对次级国家管治组织机构的关注，都有越来越多的政策辞令提倡政策区域之间更多的整合，并且更加强调以战略方式对于地方、城市、边缘地区、有价值的景观地区和大都市系统中地方特性的变化进行管理（CSD, 1997）。在这些压力的背后，部分是由于上述知识和思辨的发展导致了变化。但是，由于经历了政策执行中的困难、追逐效益（通过整合如何少做多得），以及面对日益碎片化的管治来寻找途径以减少它所带来的问题等等原因，这些发展正在被推向歧路。在很多情形下，还有一种关注与协作议程（coordination agenda ）共同发挥作用，将政策设计概念从已经确立的政策共同体的观点，转变为与工商界和市民的当前关注更为相关的形式（Harding, 1997）。克服民主的缺失，使管治议程及其传递和扩散的节点与市民更加相

关，再加上提供对经济发展的支持，这一切都需要具有对具体情况加以理解和回应的能力，而不仅仅是对于免除某一特定管治能动作用的回应。目前，在当代公共政策中使用的隐喻（如伙伴关系、整合、整体的、一站式），反映了对于减少政府机构破碎化的关注，至少在英国是这样。这些关注在区域和地方层面都促进了管治能力的发展，能够将地方发生的不同方面的事务相互联系在一起，至少是建立起战略联系，即那些看上去具有重大意义的联系（Mawson, 1997；DETR, 1998）。

所有这些转变，无论是在分析还是在政策关注上，都导致了次级国家管治有关战略和场所意识（place-conscious ）进行变化的需求。这既需要思维模式的转变，以明确在伙伴关系和整合中所强调的意义，另外也需要行为模式的转变，以使不同的政策共同体、不同类型的专业技能之间建立联系，在民主缺失的情形下，建立起管治、市民和工商界之间更为互动的新型关系。规划队伍作为一个专家团队，具有战略性的、关注地方关系的智力传承，也有面对政策整合挑战的日常工作实践，可以为管治的重新设计做出诸多贡献。为此，发展和转变有关场所关系（place-relations ）的概念，以及在管治背景下专家和市民关系的概念，都是非常重要的。20世纪90年代，社会科学和规划学术前沿经历了快速发展，现在的任务是将这两者汇聚在一起。在本文中，我对于前行之路的建议是将社会科学中的新制度主义理论（n e w institutionalism ）与沟通规划理论（communicative planning theory ）结合起来。前者将“行动者”（actors ）推向前景，同时强调促使行动者做出回应的机遇或制约的更广泛的力量，即结构动力（structuring dynamics ）；后者则强调了互动过程，通过这些过程，有关管治的问题和利益得以确定，政策议程得以发展和形成，管治程序也从而得以施行。

制度主义理论方法（The Institutionalist Approach ）

制度，行动者和结构动力

“制度主义理论”（institutionalism ）这一术语现在用于一系列社会学、经济学、组织研究、城市和区域分析以及公共政策的发展中（Giddens, 1984; North, 1990; Powell 和 Dimaggio, 1991;

Healey 和 Barrett, 1990; Healey, 1997）①

。虽然这一术语在上述

每一个领域中的应用都有细微的差别，但是它反映了植根于更广泛的社会关系背景下特定的实践，这些社会关系跨越了正式组织结构的线路。该术语也反映了个人在社会背景下构筑其思维和行动方式的过程，而不是指以传统公共管理观点对公共部门的正式结构或程序进行的分析。因此，一种制度（institution ）不应该被理解为是这样的一种组织（organization ），而是为解决特定的社

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会问题而确立的一种方式。例如，我们所理解的家庭如何通过某种关系来产生和繁衍，或者在更微观的层面上，人们从事社会组织活动的方式。

就其定义而言，制度是社会生活更持久的特征。就社会系统的结构特性而言，我指的是其制度化的特征，被赋予了跨越时空的“连续性”（Giddens, 1984, 24）。

新制度主义理论的起源可以追溯到马克思主义政治经济学的演变，及其与现象学（phenomenology）和社会交换理论（social exchange theory）的碰撞，追溯到法国社会科学的规制理论（r e g u l a t i o n t h e o r y），以及吉登斯（G i d d e n s）的结构理论（structuration theory）。新制度主义理论在社会学范畴内得到发展，它从对社会生活的解释和关系的视角出发，将重点置于人们如何能动和互动地构筑自己的世界，其中既包括了物质的构筑，也有精神意义上的构筑，尽管周围存在着各种强大的约束力。在吉登斯看来，能动作用（active agency）与限制性的结构动力是相互作用的。通过在行动者的世界中建立起更广泛的力量，通过正式的规则得以建立和得到认同，通过物质资源的配置，通过行动者有关行为准则的形成，这种交互作用开始显现（Giddens, 1984; Healey, 1997; Sch?n & Rein, 1994）。这种互动在管治重新设计的新行动中非常鲜明地显现出来。在我们自己开展的空间战略规划和目前在英格兰进行的新区域建设行动中，都可以看到在区域层面上形成的动员力量，以改变国家和地方层面的参照框架和规则结构的案例；还可以发现已经确立的政策共同体抓住新的制度机遇，为维持那些固有惯例所做的努力（Vigar等, 2000）。在区域经济发展的众多工作中，当务之急是找出起动的杠杆，通过以地方为基础的管治行动定位自己所在的地方，以减少全球关系背景下的冲击。

多元文化和关系网络

规划部门使用的传统的城市—区域模式，将一个场所的主要关系设想为一个整合的地区经济和社会，拥有地方资源和其他产品的输入，产生内部关系和经济输出，主要是货物的输出。除了基本的输入和输出，这一系统大体上是封闭的，而其内部联系因物质功能而发生流动。同时，假设这些系统内的行动者是根据理性选择进行运作，并且最大化地发挥功效。同样，制度主义理论方法也着重于关系，但是还强调个体的特性和偏好是在社会背景下能动地构建起来。关系也是能动地形成，不仅在社会习俗方面，在意义系统（systems of meaning）上也同样如此。当许多社会网络共存时，被一个社会群体视为主要关系的，从另一个社会群体的角度看来可能会大相径庭。例如，在英格兰某些地区，商界与政府的关系在某些人看来可能是为了抓住对物质资源的控制而实现资本利益的一种共谋；而其他人则将这种关系视为一种重要的伙伴关系，其目的是在生

产关系的全球系统中抵抗经济边缘化的威胁。因此，我们不能想当然地来理解城市区域内的系统关系。系统不是给定的，而是制定的，是在想象和真实世界之间的复杂互动之中被建立起来的。以制度主义理论的观点，来观察和理解这个世界的方式以及在这个世界中行动的方式，可以被理解为与他人共同构建于社会关系之中，而且通过这些关系，被纳入特定的社会环境之中。由于这种环境中所特有的地理和历史，形成了人们的态度和价值观。而正是在这种关系的背景中，行为准则和意义系统才得以发展演化。由于当代对独特的“社会资本”越来越浓厚的兴趣，这种地方化的思维和行动方式的重要性被人们所认识，这种社会资本似乎是从特定的地方发展起来（Coleman, 1998；Putnam, 1993）。正是这种意义系统和价值取向以及行动的方式，成为居家百姓、公司和机构日常生活的文化基础。然而，这种文化基础既不是固定的，也不是给定的，尽管它们有可能经历缓慢的改变。它们在交织于地方的各种社会关系的动力作用之下，被制造、重新制造或改变。

制度主义理论承认，就权力关系而言，有关社会建构的这种能动性工作并不是中立的。权力在社会生活的关系中是显而易见的，在日常冲突、各种制约及其回应的微观政治中也是显而易见的。行动者的现实世界，是在那些将结构规则强加于社会关系的各种力量交互作用之下而形成（G i d d e n s,1984; Dyrberg, 1997）。在社会学中，长久以来就存在着关于结构（structure）和能动作用（agency）相对重要性的争论（Seidman, 1998）。制度主义理论承认这些强大力量的存在；但是他们并没有将其视为外部力量，而是追随吉登斯承认其权力的内在化，取决于它们在日常生活社会关系中呈现的方式以及它们主动构筑的方式。因此，构筑行动者世界的强大力量，是在行动、观察和认识的过程中形成和变化的。这就让我们认识到，人类以及其他生命形式都是创造性的学习者，他们在主动地调整和适应着新的环境。制度主义理论还认为人类是善于思考的生命。因此，对于那些包含在我们已经建立的社会中的一切，我们会做出选择要接受什么或者拒绝接受什么。由于我们做出了选择，我们就会维持、调整和改变这些塑造着我们生活的结构力量。正如吉登斯在其关于结构化（structuration）以及结构和行动者之间持续相互作用的概念中所提出，我们受到自身所处的社会环境的塑造，同时也能主动地塑造我们所在的社会环境（Giddens, 1984）。对吉登斯来说，推进结构发展的主要关系以及行动者所解释和塑造的主要关系是权威结构（authoritative structures，包括正式和非正式规则），是配置结构（allocative structures，物质资源分配的方式），以及理念（知识和文化结构，这将成为行动如何发展和取得合法地位的框架）。其结果是，认识和行动的关系不是线性的，而是一种持续的交互作用关系（Hwang, 1996）。管治过程的含义就是培育互动性，正如

帕齐·希利

沟通规划理论者所强调的那样。这就意味着知识和文化资源的演变以及规则制定和资源配置的演变，应当成为公共政策的重心；同时也表明发展知识资源的交互式方法要比线性方法更为合适。

这一明确的阐述提供了有价值的线索，表现了结构动力是如何在围绕场所塑造的实际争论中得到证明。但是，制度主义的社会理论不仅仅关注于塑造惯例的力量；它还强调了惯例如何被这种力量进行塑造，虽然有时是无意识的，但是更多的情形下是通过有意识的战略性变革行动来进行。克鲁姆霍尔茨（Krumholz）在克利夫兰进行的“推进公平的规划工作”（make equity planning work）所取得的成就就是这种战略转型的优秀案例，该项目目前正在进展中（Krumholz & Foster, 1990）；此外在有关规划和社区发展的文献中还有许多其他案例（Douglass & Friedmann, 1998）。在这些转型实践中，制度主义理论者不仅仅关注在物质资源分配方面进行争夺的特定结果，他们还注意到这种争夺的展开是如何改变了固有的认识和关系网络，并促使了人们参与这种变革的组织能力（Friedmann, 1992; Abers, 1998; Healey, 1998b）。他们承认，通过在社会行动中的社会关系的“流”（flow），身份认同（identities）以及与他人的社会关系得以构建（Perry, 1995）。社会生活是一种能动过程，通过与他人的交互作用持续地创建或改变身份认同和社会纽带（Schitter, 1993）。这种社会纽带通过共同的认识和相互信任而形成联系，这就创造了在将来某个时期可以调动的关系资源。这种创建关系和身份认同的工作，在目前次级国家管治有关“伙伴关系”和“授权”的创新行动中都可以见到。事实上，当这些过程在管治创新行动中将人们聚合成新的群体时，就为参与者创建了新的“文化资源”，即一种类型的“文化资本”

（Bourdieu, 1997）或“社会资本”（Coleman, 1988; Putnam, 1993; Fukuyama, 1995）。英尼斯（Innes）等人（1994）以一种更为微妙和激情的方式对社会资本的概念进行了诠释，阐述关系纽带的建立是如何创造了知识的、社会的和政治的资本。第一种资本（知识资本）使知识资源得到了发展；第二种资本（社会资本）建立了足够的信任，使知识和理解能够被分享；第三种资本（政治资本）能够增进展开行动的动员能力。因此，管治行动不仅受到一个地方已经构建起来的社会资本储备的制约和塑造，同时也主动地推动着社会资本的发展（Wilson, 1997; Healey, 1998b）。

因此，对于关注地方的管治，整合的意义之一就是发展对于问题、议程和计划的选择达成共识和共享。但是，这就意味着我们必须要面对存在于所有地方的开放性和多样化的关系。制度主义理论者从关系的角度出发，关注于那些可以达成个人努力的关系网络，无论是经济活动的关系，还是社会生活的联系，或者是管治的关系（Amin & Thrift, 1994; Healey等, 1995; Storper, 1997）。社会网络以复杂的方式重叠和交织在一起。许多人可以同时在若

干个网络中进行运作，与多个社会世界发生联系。网络在全球空间的不断延伸，由于地方政治共同体而产生的张力等现象，都被卡斯特（Castells）捕捉到（1996, 1997）。交织于城市管治工作中的多种关系世界，是由原有权力关系的历史所限定和构成的。从这种意义上来说，它们被包含在构成了关系的机会和职责的过往经历中。其中结构的权力最强大有力，位于人们理所当然地做出的假设的深层结构中（Lukes, 1974）。但是正如前文所述，这些结构性权力关系在运行过程中处于持续的重新协商和重新组成之中。这就产生了一种可能性——原有的假设有可能通过战略性的批评反省而发生改变。目前英国关于交通政策的争论就是一个佐证，最终交通产业、商业团体、使用者群体代表以及环境保护组织等等不同部门走到一起，讨论如何将已经取得广泛共识的目标—减少对公路交通的依赖，转变为实际的整合行动计划（DETR, 1998）。

从某种意义上来说，这些关系网络成为任务得以完成的通道；它们也是观念传播的信息流，无论是通过直接接触（对话的力量），还是通过媒体或文献的“远距离”传播（Latour, 1998）。随着关系网络成为“关系的世界”（relational worlds），它们就产生了一致性，即人们赖以构筑其自身存在和意识的“习性”（habitus）（Bourdieu, 1990）。关于关系网络和关系世界的概念，可以延伸到包含了人类与自然世界的关系中。人类每天都会涉及与自然世界的关系，与地理、气候、水文和生态的关系网交错在一起，这些关系网将单一物质流中不同的物种彼此联系起来。以这种方式将社会与自然联系起来，似乎挑战了制度主义理论社会构成论的观点。难道没有某种客观的自然法则可以遵循，从而使得富有活力的社会生态系统模式得以建构？环境科学的大量工作正是致力于这种模式的构建工作。然而，这种模式的多样性，以及对于自然系统科学越来越深入的认识，包括自然过程的不确定性、复杂性和偶然性，这一切都意味着在管治实践中人们必须在相互竞争的假设和模式之间进行抉择。在科学的不同模式之间以及对于世界的不同看法之间进行选择，从而达成协商的共识，为使关注地方的战略发展可以容纳这种多样性提供了一条可行之路。

对于这类精神模式的建设来说，一个关键问题是交织于一个地方空间中各种关系的时空跨度的差异。市民看待自己社区的特性和影响因素完全不同于它在水文系统中的位置，而他们活动的生态足迹有可能因所有种类的联系而产生全球性的反应。同样，一家小汽车生产厂和其他要素的联系与一家半导体生产厂或布匹商行会相当不同，尽管所有这些公司可能都处于同样的地方管治之下寻求建议和支持，为场地、劳动力、场所意象以及经济资助展开竞争。市民也以不同的方式生活着，所有这些关系网将他们维系在多样化的生活方式中，这些关系网可以被限定在一个邻里的社会世界中，但是也可以在全球范围内延展到家庭、朋友和工

制度主义理论分析、沟通规划与场所塑造

作机会中①。因此，制度主义理论者认为，理解地方特性的关键问题是不应该仅仅关注行动者，而是要超越这一领域，将构筑意义系统和行动方式的社会关系网络联系起来。他们还认为，交织于一个地方的关系网具有潜在的多样性，这一点可以从有关“多元场所”（multiplex places）的隐喻中窥见一斑（Graham & Healey, 1999）；关注地方的管治其主要作用，就是要确认在所有的关系网中哪些关系真正带来了地方特性；哪些关系在地方运行而产生的冲突会引发严重的问题；以及当这些交织的关系网还没有实现真正的相互联系时，在将它们连接起来的尝试中何处会产生互利。这就需要一种管治能力作为一个场所中的战略性关系节点或平台，作为众多关系网的一个参照点，以及一个场所中多样化的开放性的关系之间发展共识的基准点。

关系网络和社会世界的隐喻表达提供了一种描述性的方法，以捕捉关系社会的动力机制。社会变革的驱动力尽管是在日常生活的相互作用之下以能动的方式构建起来，但也是通过网络的动员力量而产生。公司被动员起来采取新技术和新的管理结构，以增进其市场份额，这就对其他公司产生了变革的压力。关注于环境问题的压力集团，通过与其他组织联系起来推广自己的理念，吸引更广泛的关注以发展其权力基础。有着广泛基础的非正式联盟以及拥有共同目标的观念成为“城市社会运动”（urban social movements）的支撑（Tarrow, 1994；Fainstein & Hirst, 1995）。家庭向其他成员寻求与金钱、知识和影响相关的帮助，调动资源投资于子女的教育或经商。这种动员既包括了观念和认识的改变，也包括将人的一个关系网与其他关系网联系起来。有些节点，例如年会、论坛、公司董事会和俱乐部等，在促进或抵制这种动员上起着重要的作用。它们成为承担责任的载体，成为多方制衡的管治结构的一个部分，在这种框架之下限定了个人和团体如何考虑塑造和调整自己行动的方式。因此，对于制度主义理论者来说，所有的关系都是权力演练的表现（Dryberg, 1994），在这里权力既可以理解为凌驾于一切之上，也可以理解为能够获取有价值的资源并行动起来改变事物存在的方式。

多元文化背景下的管治和制度能力

目前，“多元场所”的管治面临着巨大的挑战。地方冲突的出现是因为人们以迥异的关系立场相互对抗，丝毫没有实际接触的过往历史，即便他们在空间上是邻居。处在这种冲突中，人们发现自己是在与陌生人打交道。在有关英国区域问题的论争中，与商业有着强大联系的经济发展政策共同体，到目前为止与各种环境保护压力集团来往甚少，而这与在“地方21世纪议程”（Local Agenda 21）中已经有所显现的地方社区动员之间的联系不是很明确（Selman, 1998）。现在，区域经济战略和区域规划指引即将出

台，着力强调了地方利益相关人的参与。每一个区域力争的关键是如何诠释这种参与，以及新的利益相关人是否真正被纳入到决策过程中（Mawson, 1997; Vigaret等, 2000）。

正是在这一点上，空间规划体系可以发挥作用。在理论上，这种体系提供了一个平台，使得不同的政策关注点可以在它们对空间的影响力方面整合起来（场所的空间组织、土地利用布局，等等）。在实践中，一个规划体系的整合能力因部门政策共同体过于强大而受到限制，也因支持规划团体的见解中缺乏社会—空间关系观念而受到约束，在英国尤其如此。即便如此，这一体系提供的平台对于表达公民社会对于环境问题的普遍关注以及对地方特性的关注仍然十分重要（Grove White, 1991; Owens, 1997）。这是因为这种体系的结构包含了对于公众咨询和质询的需求。在这种开放性的平台上，空间规划实践通常会涉及要建立起共存于一个地方的不同网络之间的联系，使各种冲突得以解决。空间规划实践还提供了一个平台，使人们能够跨越不同的网络走到一起，从而确定关于地方特性需要进行管理和控制的问题。其结果是，它们不仅要面对有着相同价值观的个体之间的冲突，而且还要面对拥有迥然不同的精神体系、价值取向和行动方式的文化群体之间的冲突。有关文化差异性的认识与这些群体所维系的不同种族传统有着最明显的联系。然而在地方冲突中，各政策共同体（如道路工程师与医疗卫生规划师、环境管理者和压力集团）之间的冲突，可能是由潜在的意义系统和行动方式更深层次的差异而构成。从这种意义上来说，寻求协商与协作的空间规划过程，在目前条件下不可避免地具有多元文化的性质（Healey, 1997）。

其结果并不是重构文化的同质性，尽管强大的网络可能会寻找这样的结果。如果追循拉托尔（Latour, 1987）的理论，就可以将这种努力理解为地方知识积聚中心相互重叠形成了碰撞，各种信息在意义建构（sense-making）的框架以及特定社会网络的目标中得到了描绘和诠释。正如格尔茨（Geertz, 1983）所论证，这种地方知识是通过社交互换和体验而获得的系统化、形式化、有计划的知识的混合体。它既是常识，也是实用理性，是大量的格言和隐喻，实用技能和常规——语言所传达的内容与非语言所传达的内容同样多。在许多场所，由于某种文化团体凌驾于他人之上成为主流或由于某些团体的隐性存在，这种多元文化的碰撞可能会被掩盖，抑或陷于更深层冲突的泥沼之中（Sandercock, 1988; Yiftachel, 1994）。然而，寻求维持某个场所关系网络多样性的管治实践可以创造某种程序和平台，其潜力在于产生多样化的知识、创建知识资本和社会资本，并且通过发展共享的意义系统，创建一个新的“关系世界”，将文化形成的新层面加入到一个地方现有的文化储备中（Gilroy, 1996; Abers, 1998）。倘若如此，就可以构建起某种在历史和地理上都具有暂时稳定性的“共识”。但

①流动建筑工人周期性地回家，在这种意义上具有全球性，就好像从事国际金融买卖的人和以全球化生活方式在纽约、伦敦和东京生活的人们一样。

帕齐·希利

是，这种新的文化层面可能或多或少具有持续性和永久性，或多或少被包含在其关系范围内。

这一概念超越了基于地方冲突的概念，注入权力集团的语言中，比如工人与资本家，或者政府与社区。在一个多元世界中，潜在的冲突领域是多边的，而其限制因素通常在最初是不可见的。正如福柯（Foucault）曾多次确认的那样，权力的运行植根于管治关系的细微结构中，植根于日常实践的微观政治中（Rabinow, 1984; Dyrberg, 1997），存在于特定语境下具有主导地位的意义系统和行动方式之中。在发展新观念的过程中，它围绕着能动作用的实际工作而发生变化和彻底转型，构筑新的关系资源，并且以新的方式动员起来展开行动。对交往行为和协作规划（collaborative planning）的规范性概念展开探讨正是在这种语境下进行的。

多元文化的管治和交往行为

制度主义理论的方法提供了一种研究社会动力的理论。沟通规划理论基于对规划实践的观察提供了一种规范化的方法，用于进行交互式管治过程的设计，并且为参与此过程的专业人员提供了道德规范。解释性/沟通规划理论（Forester, 1989; Sager, 1994; Throgmorton, 1996; Innes, 1995; Healey, 1997）希望通过学习如何展开协作，可以促使有关地方关系与冲突的理解和意识得到更为广泛和丰富的发展，由此可以产生出解决冲突的集体方法。然而，劳里亚和惠兰（（Lauria 和 Whelan, 1995）曾指出，有关城市和区域变革的权力动力学（power dynamics）的分析，以及交互式（interactive）、推论式（discursive）、冲突调解式（conflict-mediating）等规划模式和达成共识的规划实践的发展，一直以来大多是以各自独立的方式在进行。然而，它们都是社会建构主义（social-constructionist）和交往理论关注的重点，它们都承认环境背景、能动作用和偶然性的重要意义。新制度主义理论提供了在特定环境下的制度动力中把握这些特征的一种方式，这一点可以在政策行动者及其互动对象的所思所为中得到积极的验证。交往方法认为，有关政策的工作本质上是通过社会交互作用而完成，并且致力于为产生创造性的交互作用和评估其演变过程提供实践方法和规范性准则。

沟通规划理论追求的目标在于为管治文化转变做出贡献—为开放的和参与式的管治提供概念、评价标准和案例，使有关地方特性的概念能够进行接合、讨论和传播，更好地关注各种创新行为，并对变化做出回应。除了与新制度主义理论分享灵感，沟通方法也大量吸收了哈贝马斯（Habermas）有关交往行为的理论及其交往伦理学（communicative ethics）。哈贝马斯所关注的是一种政治学的规范性潜力，它涉及到形成“公共对话”的动力，在这种对话中受到影响的各方都可以发出自己的声音并且得到关注；它寻求公共领域及其实践的重构，包括政治共同体如何在公共舞

台上进行沟通，参与者如何交换意见，如何进行有根据的选择，确定什么是重要的，以及评估行动的计划方案；它有意识地挑战那种具有自治意识、理性计划的个体的政治学，正如它致力于改变直接对抗的政治学；它在社会演化的二元论概念下形成了自己关于管治形式的新概念，这种社会发展通过社会生活—即“生活世界”（lifeworld）与官僚政治和科技体系—即“系统世界”（system world）之间的相互作用而发展演变。在“生活世界”中：……个体从习俗和文化传统中汲取养分，来构筑身份和特性，讨论协商有关环境的界定，协调行动以及创建社会团结（Seidman, 1998, 197）。

相比之下，制度主义理论有着非常接近的见解，尽管没有做出二元化的区分，将政府、科学和技术的系统视为文化的共同体，这与哈贝马斯有关“生活世界”的论述有类似之处。与制度主义理论者一样，哈贝马斯将社会生活构想成是在主体之间构筑的。他论证说，正是通过沟通的努力，文化和结构才得以形成和转变。对他来说，良好沟通的标准模式就是对话。对话沟通的本质就是接受一定程度的协作和互惠。在对话中，我们必须接受某些共同原则，以使得沟通性的交流能够进行（Habermas, 1984）。对话意味着知识和认识的交流，对各自关注的诉求的交换。它们的“表现”需要一定程度的信任，对达成某种程度的互相理解要做好事先准备。只有在单边对话中，听者才会占据主导地位或者被边缘化。

哈贝马斯关注公共对话的能力，这种对话可以理解为对公共领域共同关注问题的辩论。他试图寻找途径以抵抗单边对话导致的失真，抵制“系统世界”的官僚政治语言和科技语言。他指出，20世纪的一个特征就是后者的发展如此之广，以至于排挤了“生活世界”的文化资源，成为一种事实上的殖民。哈贝马斯和其他一些学者都很关注对于公民社会及其文化贡献的重要性进行重新评价的问题（Douglass 和 Friedmann, 1998）。

很多学者对哈贝马斯的有关研究展开了批评，其中包括他关于理性和二元论的论述，他对于最终共识以及最终共识是建立稳定的社会团结的基础的探求（Bauman, 1997; Seidman, 1998; Flyvberg, 1998）。但是这并没有动摇哈贝马斯所强调的理论观点的重要性，其意义在于它可以作为强大的媒介以实现社会变革。这种批评也没有削弱哈贝马斯在探寻发展更具包容性的管治形式方面的努力，这种管治形式既关注于“生活世界”，也关注于“系统世界”。他指出，正是通过不同人群之间的“开放性”对话，根据可获取的信息展开争论，我们才能实现“真理”和“价值”。因此，“真理”和“正确的行动”并非绝对的概念，需要在科学知识的终极舞台上获得检验；它们是在特定语境下在全社会中建立起来的。然而，它们并不与某一个人或特定团体的观点相关联。在管治语境中，它们来自于对不同观点和可以获取的知识的集体探讨，由享有共同权限的政治共同体

制度主义理论分析、沟通规划与场所塑造

成员共同承担。如果按照诚实和真实的原则，以及对人们的观点和可以获取的知识开放的原则来进行评判，那么以这种方式建立起来的真理和价值就可以在特定的时间和地方超越不同观点的对立（Habermas, 1993）。

哈贝马斯论证说，通过反省式的对话，有可能最大程度地丰富有关概念，通过利用关于论证和文化意识的最丰富的可用资源，对于什么是“真实”和什么是“正确”的认识，在特定语境中通过集体行动构想出来，并达成一致的看法。事实上，他在寻找一种管治文化，而自反性（reflexivity）是这种文化体系的一个常规特性。在这种语境中，什么会被视为真实的和正确的，将取决于与特定社会文化背景相关的“更强大的辩论能力”（Habermas, 1984）。因此，处于自反性的立场成为一种保障，可以抗衡毫无根据的相对论——这是一种“万事成空”

（anything goes）综合症，这个结论是由力图将批判性姿态与后现代性演变连接在一起的其他学者得出的（Habermas, 1996; Bauman, 1997）。那么，在多元文化语境中，集体行动所面临的规范性挑战就是要找到不同文化之间的对话方式，通过这种方式来反思意义和知性，来“探究我们意识的牢笼”（Douglass, 1992, 267），这种形式提供了对个体差异和文化差异的尊重。因此，公共政策制定这一概念可以被重新定义为在公共领域内主体之间交往和沟通的过程，通过这种过程，可以产生具有动力的相互学习。哈贝马斯提出了“理想的言论状态”的原则，作为一种工具来帮助参与者评估其交往行为的品质。追随法兰克福学派批判理论的方法（Horkheimer 和 Adorno, 1972），这些原则提供了一种批判性的研究方法，来挑战已经确立的权力，培育自反性，并限制对某些常规不假思索的运用，而这些常规可能仅仅是用来加强和维护过往的惯例和权力关系。因此，开放和批判式的对话具有潜力来提升动员力量，以改变固有的惯例以及作为其基础的思维和行动模式。这就推动规划行动转变为具有变革能力的工作（Friedmann, 1987）。

因此，哈贝马斯像其他制度主义理论者一样，认识到所有的交互式对话冲突反映了权力关系。但是，这并不是一成不变的，其中的变化也不是仅仅由巨大的政治动员行动和对抗性冲突来控制的。变革的潜能存在于不断发展的思想、行动和相互作用的潮流之中。有关地方特性的冲突也不例外。在这一变革性的工作中，意义系统是一种关键性资源，它在行政管理结构（规章制度）和配置结构（物质资源的配置）中起到杠杆作用（Giddens, 1984）。通过设想、发展和组织政策论述中有关理念、战略隐喻和参照框架等创造性工作，可以改变意义体系（Faludi, 1996；Neuman, 1996; Healey等, 1997）。通过讨论，新的知识、组织方式以及网络得以建立，这就为那些关注场所的人们增加了可用的关系资源储备，无论这些人是在这一场所居住、经商，还是关注于它的景观和遗产。这就意味着，政策论述的演变是管治变革中的一个关键性战略手段，这既表现在论述的构筑方面，也表现在它们通过相关的制度网络进行有效传播方面（Hajer, 1995）。通过沟通，新的关系链接在共存于城市区域的网络之间发展起来，可以产生新的意义系统、新的文化参照系，以及文化资源的新层面，即制度资本。因此，它在构建地方的制度能力方面发挥了作用（Amin 和 Thrift, 1994; Asheim, 1996; Belussi, 1996; Healey, 1998b）。

正因为如此，新制度主义理论者和沟通规划理论者才越发走到一起，分享着他们共同的认识。他们认识到在反映与塑造社会、经济和环境关系中管治的文化假设和关系过程的意义；他们对于在沟通和交往中、在管治工作方式的转变中协商过程所具有的意义有着共同的认识（Storper, 1997; Painter, 1997）。这导致了对于有关管治论述和实践性质的批评进行的分析，包括它们的协作和学习成果，面对当代经济、社会和环境挑战时它们的动员能力，以及它们减少民主缺失、缩小政府和公民社会之间距离的潜力。从规范性角度来说，这导致了政策发展和传播的新实践，以及关于政策和行动之间关系的新思维方式的发展。有关沟通规划理论的工作和地方管治实践的研究，正在越来越多地验证了这些新的实践（Innes 和 Booher, 1999; Abers, 1998; Gilroy, 1996; Schneecloth 和 Sibley, 1995）。

构建关注场所的论述

上述发展是如何推进了具有场所意识的公共政策进而促进了管治能力建设呢？从制度主义理论的观点来看，场所不仅仅是一个特定区域内的空间组织现象，更不仅仅是建筑物、其他人工建成物和自然形式的物质景观。因此，空间政策不能被归类于一个政策部门（例如处理土地利用和开发问题），尽管这一种趋势常常构成了规划体系的发展，尤其是近年来英国的城镇和乡村规划体系（Healey, 1998a）。场所是社会的构筑物，通过人们在这里生活、工作和经商的经历，通过价值的历史累积，为场所赋予了特性并注入了价值，甚至使那些很少造访过某个地方的人都会维持着对其特性的认识。任何地理区域都有可能成为多样化地方特性的中心，这些特性是在交织于场所中的不同关系网络之间发展起来的。在每一种网络的社会关系和文化资源内，都可以在特定意义系统的语境下赋予地方特性和价值观。这就为场所属性各个方面的整合提供了一个途径，包括社会与自然的关系、在社会组织不同维度之间的关系，以及过去、现在和将来之间的关系。在当代社会中有关地方特性的大多数冲突，都包括了有关这些特性的不同概念之间的斗争。例如，英格兰特定的乡村地区——也是一些自然系统所在的地方，是农民工作的环境，是祖先一直居住在这里、希望子孙后代可以继续居住在这里的那些家庭世代居住的地方，对于那些度假的城市居民来说它们还是关于国家身份的理想化的隐喻（Williams, 1975; Lowe等, 1998）。

关注于场所的公共政策应该发展关于地方特性及其发展轨迹的观点或意义系统，并使它与居住于同一地区的人们的多元观点

帕齐·希利

发生联系。这并不一定意味着要围绕地方特性的某一特定概念达成共识，尽管当某一个团体掌握了能够影响一个场所的管治控制时，也有可能会这样做。这种单方形成的“舆论”很可能会产生压制性的特点，正如农业生产（例如在过去的英格兰）的观点或那些新型的在乡村居住的城市居民（例如在当代大部分英格兰乡村地区）的观点最终主导了公共政策。这还意味着建构承认多元诉求和意见的政策论述，在政策清晰化过程和管治行动的变化中为表达这种诉求和意见提供平台。通过这种方式，整体中的不同部分可以互相交汇。通过这种观点交换和解释的过程，可能会导致改变认识的学习，从而为构筑地方特性提供新的基础。如果这种学习能够导致新的政策论述发展并得以广泛传播，使控制管理过程和物质资源流的管治网络中的各节点（或平台）发生变化，那么它就具有潜力使管治发展本身发生重要的扩散和实质性的改变。于是，论述建构和制度化的过程就得以发生（Hajer, 1995）。如果没有一个能动过程来建构这种新型的关注场所的论述，对于区域和地方层面上有关政策议程整合方法的新兴趣就有可能仅仅停留在言辞上。

正因为如此，新制度主义和沟通规划理论发挥的作用远不只是分析发生了什么以及为论述的发展提供技术支持；它们还可以用来完成政策批评的任务。制度主义理论的观点提供了一种语汇，通过这种语汇搜寻某一个场所发出的多元诉求和意见（关系网和社会世界的概念），有助于确定在关注地方特性时可能必须面对的挑战和压力（结构—能动作用关系的概念）。沟通规划理论提出了评价政策发展过程的标准，有助于区分哪些过程真正地拓展了讨论的平台以容纳众多不同的诉求和意见，而哪些过程仅仅为精英集团提供了更为复杂的方式来主宰政策的制定和实施，或者仅仅是新瓶装旧酒。论述的变革性重构，有可能会弥合当代社会中管治和民众之间的距离，对于这种重构需要包含一种论述自反性的能力，这是对于其自身构建情况进行反思的一种品质。

通过反思其自身实施情况的对话，至少有可能在不同的文化讨论目标之间“展开对话”，通过这种对话，更多地了解各种诉求提出的理由和方式。通过寻找接触的平台，通过选择合适的、包容性的对话方式，在一个地区中的多种社会世界可以有效地进行协作以促进管治过程的产生，从而创造出可以产生相互尊重的惯例，以此来挑战永无休止的争论，使政策论争围绕那些需要战略关注的议题来构建相关的和适度稳定的共识。这就成为管治行动的参照体系，既协调了多方行动者，又使参与者负有构建论述的责任（Sch?n 和 Rein, 1994; Tarrow, 1994）。以这种方式继续前行，通过增长有见识的自反性论述的能力，通过充分的争论，通过人们超越差异和冲突从而学会理解和彼此尊重而产生的转变，主导论述的权力会在对话层面上受到挑战。在这种探寻过程中，规划理论工作与哲学和政治学的工作是并行展开的；规划理论工

作寻求各种途径，来获得新的参与性民主的实现，重构充满活力的、包容性的公共领域，根据公民社会关注的问题来确定管治活动的重点，以此为弥合民主缺失做出贡献（Habermas, 1993; Dryzek, 1990; Young, 1990）。

空间规划成果的转化

本文论证了对于关注场所的公共政策以及具有地方意识的管治进行探索，需要以新的方法理解社会—空间的相互关系，实现多维度的、整合的政策发展。新制度主义理论和沟通规划理论推进了这一发展，并且采取了一种批判性的立场，对那些试图背离扩展管治权力基础的行为提出挑战。在这些新方法中，与空间规划和土地利用管理相联系的现有体系和政策共同体占有什么位置？它们确实作为现代主义者管治的残余部分而遭到放弃吗（Dear, 1995）？

一方面，规划体系的结构和实践提供了潜在的平台、关系网络和知识资源，来推动关注于场所的论述的发展和传播，从欧洲空间战略规划创新的成就中可以看到这一点（Healey等, 1997; Vigar等, 2000）。关注于地方特性以及使用整合和系统的方法描述地方和地域的知识遗产，在当代也是有价值的资产。如果规划团体能够在以上述讨论的方式而构想的世界中占有一席之地并且实现正常运转的话，规划体系和实践以及系统中所使用的知识装备，需要进行一次意义重大的彻底变革（Friedmann, 1993; Sanderock, 1998; Inne s 和 Booher, 1998）。从这种意义上来说，与大量的当代管治行动一样，规划体系以及那些实现规划实践的人们既是解决问题的一部分，也是产生问题的一部分。至少在欧洲，在现代主义者和福利主义管治议程的限定下，在规划应该解决的问题到底是什么这一非常狭隘和集权化的概念限定下，它们已经形成，当然在英格兰也是如此。事实上，英国大量规划已经沦为“无视于场所”的规划，同时由于在回应那些“喧闹嘈杂的”政策提案挑战时过于不知所措，以至于其他的诉求遭到排挤。在这种背景下，规划体系正在被塑造成以非空间（aspatially）调控发展影响的机器，而不是关于地方特性的整合概念（Healey, 1998a; Vigar等, 2000）。回应“整合”和“整体的”等新名词的方法可能被证明是非常困难的。正是在这种背景下，本文所讨论的许多理念被视为“乌托邦”而遭到摒弃（Tewdwr-Jones 和 Allmendinger, 1998）。

然而，关注社区发展实践或“地方21世纪议程”计划发展的其他评论者指出，这些理念在实践中已经得到了有力的证明（Bishop, 1998）。这就暗示着当代关于社会及其管治的思想正经历着一场全面变革的浪潮，这正在影响着官僚主义者、科学家和技术专家的系统世界，也同样影响着公民社会的世界。这一浪潮正在重新铸造行为准则，并且鼓励新的实践创新，但是它行进的道路是崎岖不平的。尽管到目前为止，这种变革的成效进程缓

制度主义理论分析、沟通规划与场所塑造

慢，还没有进入英国城镇和乡村规划的实践领域，但是在某些新的组织语境中，这一浪潮正在初现端倪。因此，这不是那种按常规发展的关注场所的公共政策，而是目前众多管治体系和实践的特殊形式。

如果这些新的语境可以为未来管治形式的演变方式提供线索，那么规划学术团体就有责任去帮助未来体系和实践的塑造。目前正在通过发展概念和语汇这样的工作，为多元化的场所重新构想规划，对于正在涌现的实践进行记录和评估，通过我们的教学作用将它们传播到实践中。我们所面临的挑战，是促使原有的规划实践加速转型并创造新的实践。批评有助于我们确定什么将会误入歧途（Flyvberg, 1998），但是在未来的语境中，批评需要与创新携手。制度主义理论分析提供了一种方法，使我们可以完善关于场所的知识，尤其是那些政策和实践正在演变中的场所的知识，也为在评价公共政策中将成为主导或者被排除的潜在可能提供了一个基础。沟通规划理论为设计交互式的管治实践提供了建议，在这种实践中创造性的回应可以得到鼓励，社会学习可以得到改进，同时制度资本也可以得到转化。

这篇论文是在提交给1997年5月于荷兰奈梅亨（Nijmegen）召开的欧洲规划院校联合会（AESOP：Association of European Schools of Planning）会议论文的基础上修改而成。

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