地方政府绩效评估

地方政府绩效评估指标体系构建
摘要：为公民和社会提供优质高效的服务是政府的职责,当今各国的行政改革,以绩效为导向的公共管理成为其追求目标。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO,更是要求我们必须以科学发展观和正确政绩观为指导,借鉴西方发达国家先进的政府绩效评估理念与方法,加快行政管理体制的改革,建立高效、廉洁、公正、透明和具有责任感、回应性的政府,以最经济的手段为社会公众提供全面和优质的服务。地方政府绩效评估指标体系的构建,是政府绩效评估的核心和难点。在学习参考国内外相关理论和实践经验的基础上,本文探讨了构建地方政府绩效评估指标体系的选题背景及意义、分析构建我国地方政府绩效评估指标体系的基本内容和整体框架,对评估指标体系的国内外研究现状进行了研究,以使其引导我国地方政府构建科学有效的评估指标体系,促进执政能力和执政水平的提高发挥重要作用。
除了英、美两国外，其他许多西方发达国家的政府绩效评估机制也颇具特色，其中比较具有代表性的是新西兰、澳大利亚等国，其中，作为前英殖民地，新西兰政府部门绩效评估指标体系的建构、演进过程受到盎格鲁-撒克逊传统的深刻影响。总体来说，新西兰的评估指标和手段较为规范，包括八项内容：月度和季度报告、年度财务报告、绩效协议、战略结果域和关键结果域、业绩声明报告、服务绩效报告、企业业绩报告、权责发生制预算制度。澳大利亚属于联邦制国家，其政府绩效评估体系建构过程遵循务实主义的原则和实践，采取集权性质的管理技术，它的评估手段或依据是“联邦政府服务宪章”、行为手册、绩效合同、基准测试、程序管理和预算方案、部长预算措施报告、部长评估计划、部门年度报告、滚动预算和审计长报告等十项；绩效评估指标主要包括产出、质量以及结果三大类，而衡量维度主要有一致性、效率、效果或质量、成本-收益分析四项内容。
在这些国家中，政府绩效评估得到了重视和广泛地发展，以上四个国家进行绩效评估共同的背景，无非是政府严峻的财政危机导致了政府部门不得不在减少公共支出的同时提高绩效，但是这四个国家的政府绩效评估也各有特色，这是与各个国家不同的历史背景和政治经济情况相联系的。
与政府部门政府绩效评估构建的探索相比，学术界及专家学者也对政府绩效评估给予了极大的重视。国外学者认为政府绩效评估包括了两个方面。其一,在效率方面:威尔逊认为“政府绩效评估是一种制度设计,在该制度框架下所取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。”奥斯本与盖布勒认为“政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。”1993年美国国家绩效评论组把政府绩效评估界定为“政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责。”其二,在公共责任方面:政府绩效评估决定了政府角色和其职能的内容。政府公共部门的角色成为了公共服务的供给者。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定,也就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关,以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会和更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。政府绩效评估所包含的重塑政府角色和界定其职能为公共服务供给部门,包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力的途径。随着政府角色和职能的重新界定,促使了政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位的变化。政府与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。效率和公共责任是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本；又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。
政府绩效评估应用最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英国。在20世纪70年代末，英国政府面临着严重的财政危机、管理危机和信任危机，与此同时，理论界也出现了新右派体系，它相信市场力量，主张减少政府干预、采用管理私营部门的管理方法、用企业家精神重塑政府，以提高行政效率、实现资金的价值。作为新右派代表的撒切尔夫人的上台，使绩效评估作为一种改进政府绩效的有效工具被引进公共部门。总的来说，根据评估的侧重点的不同，英国政府绩效评估的发展过程可以分为两个阶段：效率优先阶段和质量优先阶段。在1979年至1985年，侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化，如雷纳评审和部长管理信息系统和财务管理新方案都是在“效率战略”下进行的，在节省开支方面，都取得了巨大的成就；从1986年开始，随着效益和质量被重视，其侧重点转向效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要的地位，期间推行的“下一步行政方案”、“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动，开创了质量和顾客满意的新方向，绩效评估作为行政改革的重要组成部分，开始侧重从公民的角度测评绩效，也就是说绩效评估是从公民的立场和角度来测评政府服务的经济性、效率、效益、服务质量和公民满意度等。同时，将绩效评估与其他管理技术相结合，如在英国政府中广泛应用的“地方政府改善计划”、“最佳实践”、“最高价值”、绩效审计、绩效工资制等一系列措施，都是将绩效评估与其他管理技术相结合的产物，大大改进了政府部门的绩效。
目前对于地方政府绩效评估的研究仍处于初始阶段，因为各国政治、经济文化背景的差异，在探索过程中国内外学者更多的是关注政府绩效评估这一宏观领域，以期通过对政府绩效评估的研究来指导地方政府绩效评估体系的构建。
2.1、政府绩效评估的内涵界定
在整个公共管理学科领域，政府绩效评估是个近乎全新的探索。对其的研究多是首先从对政府、绩效、评估三个主题词分别进行内涵界定。从单纯语义学的角度看，“政府”是一个政治体系，于某个区域订立、执行法律和管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，狭义的政府仅指行政机关；在内阁制国家，“政府”一词也用来指代表国家最高行政机构的核心，即“内阁”。一个国家的政府又可分为中央政府和地方政府。“绩效”表示“成绩；成效”。“成绩”指“工作或学习的收获”，强调对工作或学习结果的主观评价。“成效”指“功效或效果”，强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合。但从普遍意义上来说，绩效是对组织的成就与效果的全面、系统的表征，它通常与生产力、质量、效果、权责等概念密切相关。“评估”表示“评议估计或评价”，与之相近的“评定”（经过评判或审核来决定）和“评议”（经过商讨而评定）皆为“评估”所采用的方式和途径。“政府绩效评估”，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。政府绩效评估在本质上是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术推动下所采取的政府治理方式。
1.2、选题的意义
总体来讲，我国地方政府绩效评估指标体系基本摆脱了宏观抽象、结构单一的缺陷,逐步走向科学化、全面化、具体化、综合化,进一步改进我国地方政府绩效评估指标体系研究具有更深层的意义。
首先，有利于探索和构建我国地方政府绩效评估指标体系。目前我国地方政府绩效评估指标体系尚未构建完善，程序不规范，机制不健全，理论研究相当薄弱及其他诸多方面的局限，客观要求尽快切实加强地方政府绩效评估指标体系的研究。其次，有利于地方政府与国际接轨。经济全球化、信息化，特别是加入WTO，必然要求政府改革与管理创新适应国际规范的新要求，适应地方政府职能转换。再次，有利于政府行政管理理论的创新和改革的深化。加强地方政府绩效评估指标体系的研究有利于找出一种有效的方法来评价政府改革之后的管理水平及改革的效果，有利于深化行政改革措施的顺利实施。最后，有利于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观；对于政府来说，正确的政绩观就是正确的绩效观，要落实正确的政绩观，就必须科学评价政府的绩效。
美国，作为这场运动的重要代表国家之一，政府对公共部门生产力和绩效的重视，自20世纪初便已经开始。美国政府绩效评估的发展经历了五个阶段，第一阶段（1900-1940），人们测评政府好坏的一个重要标准是效率；第二阶段（1940-1970），人们对于腐败问题有了深入的认识，而预算作为政府财政开支的一个重要来源，理所当然地进入人们重新组织设计的过程，同时，促进了绩效预算在政府部门的兴起；第三阶段（1970-1980），重视结果固然重要，但如果服务的结果并不具有有效性，那么政府的服务依然不能达到自身设定的目标，因此，美国政府部门的绩效评估逐渐转入对效率和有效性的考评；第四阶段（1981-1992），民营化的兴起是这一时期美国政府促进生产力发展的一项重要工具；第五阶段（1992至今），在克林顿政府的推动下，美国政府绩效评估取得了长足的进展。在以《政府绩效和结果法》等法律的指导下，美国政府评估形成了一个比较完整的评估体系。将公众纳入到评估主体的范畴，不仅是适应新公共管理运动中顾客导向的需要，更促使了政府和公众之间的有效沟通，体现了民主化的要求。在吸取公众参与基础上形成的评估程序，多元的评估标准，结合标杆管理的过程，无疑促进了绩效评估能够有效地起到有效改善政府绩效的目标。
2、国内外研究现状
地方政府绩效评估是指在“结果导向”和“公众满意导向”的基础上，运用现代的信息网络技术和现代的管理方式对地方政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。地方政府绩效评估，作为评价与改进地方政府绩效的一种重要工具,是现代公共管理研究的一个前沿课题，引起了世界各国政府及学术界的普遍关注和重视。推进地方政府绩效评估工作的全面发展，建立起完整规范的地方政府绩效评估体系,是当前我国社会主义市场经济建设的客观要求。做好这一工作，对我国当前的行政改革和提高政府绩效具有重要的借鉴和指导意义风靡欧美发达国家的新公共管理运动，是各国政府在新的社会环境下适应社会需要而掀起的一场声势浩大的行政改革运动。在这场运动中，如何提高政府绩效以回应市场和社会的需要，成了一个重要的方面。在责任理念和民主理念等政治价值的驱动下再加上更为直接的公共财政危机，各国政府纷纷采取了一系列新举措，以督促政府绩效的改善，从而间接地减少政府的行政成本，同时以积极姿态回应社会各界对公共部门低效的批评。