地方政府绩效评估指标体系构建

地方政府绩效评估指标体系构建

摘要：随着中国政治经济改革的不断深入和社会主义市场经济的快速发展对政府绩效尤其是地方政府绩效进行评估和衡量也逐步成为公众和政府的共识。政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，它对于提高政府的工作效能起着巨大的推动作用。在政府绩效评估体系中，指标构建是核心问题，指标的设定决定了政府工作的主要内容和努力方向⑴。本文首先给我国地方政府绩效评估以性质定位，其次针对我国现有的地方政府绩效指标中存在的问题，提出了一套指标体系，主要探讨了地方政府绩效评估指标体系设计的方法和技术，依据评估的原则，并结合我国实际，尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。

关键词：地方政府绩效评估指标

一、问题的提出

政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，始终贯穿与公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。真正意义上的政府管理中的绩效评估实践，始自20世纪40年代美国胡佛委员会推动的美国绩效预算制度改革，伴随着20世纪70年代新公共管理运动的浪潮，以企业家精神去改革政府的理念把政府绩效评估活动推向了全世界⑵。而中国的政府绩效评估起步较晚，始于20世纪90年代，改革开放以来，中国行政体制改革的重要议题就是关于行政效率效能的改善，中央对行政效率效能的关注因势利导了各级地方政府对更高绩效的追求和对改善政府治理、加快行政体制改革的主要工具----绩效评估的关注。温家宝总理2008年3月在十一届全国人大一次会议上做的《政府工作报告》中提出推行“政府绩效管理制度”，标志着绩效管理和评估研究得到了肯定并产生了积极影响，同时也赋予了学界和实践界更大的责任。

二、地方政府绩效评估指标体系构建的原则

（一）坚持服务导向原则

我国许多地方政府只看重工业生产总值、利税上缴、市政建设等有形绩效指标的设定，在指标设计上忽略公众的感受。在这种绩效指标的指引下，许多政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目的大开发、大建设，争取多出、快出表面政绩。严重破坏和降低了政府形象和人民群众对政

府工作的满意度，从服务型导向政府出发，可以更好的设定满意高效的绩效评估指标。

（二）注重结果导向原则

相对于单纯的企业经济指标、学校教育指标、社会经济指标而言，政府评估指标总体上难以测量，有的指标可以数值化，而有的指标只能定性化。为了全面反映政府绩效整体状况，体现政府管理效果，应坚持政府绩效评估结果导向。通过结果导向，使政府把精力真正放在转变职能，更好地为社会公众提供公共服务上。

（三）指标的完整与可行性与客观性原则

评估指标体系需要具备完整性，才能全面真实反映政府绩效，才能是评估活动得到更多公众的支持和被评政府的认同。此外，在设计评价指标时，既要充分考虑到指标的价值取向和指标的代表性，又要兼顾指标的可行性，指标设计和操作之间有一定的距离，因此，设计的指标必须可行才有意义。还要说明的一点是，政府绩效考核的评估指标设计应该从政府管理工作的实际情况出发，实事求是，客观可行，使每一指标都具有实际意义。

（四）本土化原则

任何一种行政制度的建立和行政活动的开展都是建立在特定土壤之上的，因此地方政府绩效评估指标的构建应当从每一个地方政府所在的当地实际情况出发，建立起符合当地实际的政府绩效评估指标体系。

（五）可持续发展原则

政府作为某一区域内法定权威组织，是唯一能够在宏观上引导本地产业在系统，可持续发展的框架下运行的组织。这就要求政府在制定各项指标时，要综合反映社会发展的全面性与协调性，而不只能侧重某一方面⑶。

三、地方政府绩效评估的性质定位

首先，地方政府绩效评估是公共管理过程中的一项重要治理方式。地方政府绩效评估作为公共管理过程中的一项措施，其目的是为了维系先存到生产关系、建立和发展新的公共责任机制解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高服务质量，它是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，体现了政府管理对民主法治和社会公平等价值的追求。其次，地方政府绩效评估是提高政府合法性

的有效工具。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利，公众成了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府的管理活动必须以顾客为导向，政府应增强对公众服务的回应力。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更有效率”的政府的改革目标提供了具体措施⑷。

四、目前我国地方政府绩效评估指标体系构建存在的问题

理论研究和相关实践都表明，“对政府绩效评估指标人们往往仁者见仁，智者见智，很难达成共识，这使得政府绩效评估往往不是一个简单的技术过程，很可能是一个政治过程，而这又跟权力配置的基本制度相关⑸。”故此，在设置地方政府绩效评估指标时，往往会出现以下问题：第一，绩效标准的一刀切。在评估标准上实行所有政府用一个同样的绩效考核标准，不考虑当地实际。第二，缺乏人文指标。在目前的地方政府评估标准中，比较少的关注弱势群体。胡锦涛在十六届三中全会的一次内部讲话中提出了衡量地方政府绩效的五大指标，其中第一次提出了考核政府绩效的“人文指标”，但是在现有的指标体系中，还没有把人文指标列为一级指标加以考察。第三，评估指标的动态性不够。政府考核的依据之一是社会需求，或者说政府还有哪些工作需要加强，什么薄弱就考核什么。考核的重点应该放在政府工作的薄弱环节，比如应该放在就业问题，突发公共事件的处理、社会保障、公共卫生、公共教育的发展等问题上。第四，指标数据缺乏真实性，水分较大。

五、我国地方政府绩效评估指标体系的构建

（一）相关概念解析

构建绩效评估的指标体系，首先应该确定评估体系的维度。

维度也称模块，是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可以使评估层面更条理，使评估标准更具有可比性。不同的政府，因其职责不同，根据评估维度会形成不同的评估模式，即使是同一政府，评估的侧重不同，视角不同，其形成的模式也会不同。

指标的界定，从理论意义上进行描述，是一种反映事物性质的量化确定手段，国外的有关文献对于指标的解释通常把它看成一种量化的统计的确定方法，例