功能性金融监管的理论与框架

一 、金融体系的基本功能
求 , 而且很少发生变化 。但是这些功能的实现方 式 , 即为实现基本功能所作的制度安排却因国家 的不同而不同 , 这些不同取决于传统的经验 、规 章 、技术水平及其他因素 ,例如美国的股票市场在 企业投资中的作用比起德国和日本来要重要得 多 。功能的实现方式还会随时间的推移而变化 , 因为技术的进步 、竞争的加剧使得发现新的 、更有 效率的功能实现方式成为可能 。例如 , 支付方式 从银行券逐步演变到支票 , 然后又演变到现在的 电子划账系统 ; 签发支票的特权由商业银行扩展 到投资基金 ,所有这些都是随技术进步 、竞争加剧 而不断地发现更有效率的功能实现方式的努力过 程。
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经济导刊 1999 年第 6 期
金融世界 ☆
制度结构的必要变化 , 而不是试图保护和维持现 有的制度结构 。因而 , 功能监管具有一定的超前 性和可预见性 , 它可以把不同名称但具有相同功 能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监 管之下 , 而不是像机构监管那样只能根据不同的 个案作不同的处理 。
(1) 为促进商品 、劳务和资产的交换提供支付 方式 ;
(2) 为大企业筹集资金提供资源集聚机制 ; (3) 为经济资源的跨时空 、跨行业转移提供便 利; (4) 提供应付不确定性和控制风险的方法 ; (5) 为协调各经济部门的分散化决策提供价 格信息 ,如利率和证券价格 ; (6) 为解决信息不对称和激励问题提供方 法。 这些功能中的每个功能都满足一个基本需
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直接向总统呈述报告 。理事会中的 8 位专门委员 分别负责理事会下设的 8 个营运机构 ; 同时为了 协调 8 个营运机构的工作 , 理事会还设立了 3 个 向理事会负责的协调性特设机构 (见图 1) 。
8 个营运机构分别为 : ● 审慎监管和系统性风险控制专门委员会 金融市场和金融服务的关键问题有三 : 一是 资本充足率 ;二是管理机构风险 、中介风险和对方 风险 (co unterpart y risk ,又称信用风险) 等风险暴 露 ; 三是确认并减少系统性风险 。审慎监管和系 统性风险控制专门委员会就是从这 3 个关键问题 出发 , 负责监管所有金融机构和金融市场参与者 及其分支机构的资本充足率 、以及其他各种“安全 和稳健”或者“财务责任”方面的要求 ;负责监管市 场交易的清算和结算 、交易工具的所有权转移 ;以 及其他系统性风险问题 。 由于不同的金融机构和金融市场参与者所起 的作用不同 , 它们的资本充足率就会不同 , 因此 , 需要从多机构 、多市场适用的角度来设计计算资 本充足率的公式 。在这方面 , 委员会需要同作为 最后贷款人的联储进行密切的合作 。 ● 信息披露专门委员会 统一的信息披露制度有利于资本高效地流向 私人企业和政府 , 有利于活跃二级市场的交易 。 证券发行者信息披露的一致性和连续 性 、对国内 标准的尊重 、简单而又严谨的信息发布程序是信 息披露制度的基本要素 , 而信息披露中要求的基 本会计核算是计算资本充足率的起点 。 信息披露专门委员会正是基于上述基本原 理 , 负责制定适用于所有上市公司和其他公开筹 资实体的信息披露和信息发布制度 ; 负责制定受 联邦法律管辖的特殊实体的特殊披露制度 , 如 ER ISA 计划 ; 负责监督适用于所有市场参与者的 会计制度的实施 。 ● 信托和组合基金专门委员会 负责监管各种组合基金 (pooled f unds) 、为利 用“他人资金”提供咨询服务的金融顾问或资产管
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理人 , 不管这些资金是来自个人或来自资产池 。 封闭型投资公司 、商品集散中心 、银行的混合和集 体信托 、保险公司中为多个客户服务的独立帐户 等等都是本质上相同的组合基金 , 它们需要相同 的监管 。这些组合基金的顾问或管理人的信托功 能相当不同于其他的市场专业人士 , 因此由监管 基金的机构来对基金顾问或管理人特殊的信息披 露 、专业能力和利益冲突标准实施管理是最有效 的。
功能监管的上述优点已经引起了美国的高度 重视 , 早在 1993 年 , 美国政府就开始讨论实施功 能监管的可行性 , 并邀请芝加哥商品期货交易所 ( Chicago Mercantile Exchange) 设计了功能监管 的基本框架 ①。尽管 CM E 基本框架到目前为止尚 未实施 ,但是这一框架首开了功能监管的先河 ,我 们有必要加以研究和关注 。
概而言之就是 : (1) 金融体系的功能相对于金 融机构来说更具稳定性 ; (2) 金融体系的制度安排 随功能而变化 ———也就是说 , 发现新的更有效率 的功能实现方式是金融创新 、金融体系制度安排 发生变化的主要动力 。
那么在现代经济中 , 金融体系的基本功能是 什么呢 ?默顿等人认为 ,金融体系最基本的功能是 在不确定的环境下 , 跨时空配置经济资源 。而这 一最基本的功能又可进一步细分为六大核心功 能 ,它们分别是 ① :
2. 功能监管框架的基本构成 芝加哥商品期货交易所根据上述 3 个基本原 则 , 设计了一个以联邦金融监管局 ( Federal Fi2 nancial Regulato ry Service ,简称 F FRS) 为主体 , 同时辅之以自律监管组织的监管框架 。 (1) 联邦金融监管局 ( F FRS) FFRS 是一个内阁层次上的监管机构 , 它由 原来的货币委员会办公室 (OCC) 、储蓄监督局 (O TS) 、存款保险公司 ( FD IC) 、商品期货交易委 员会 (CF TC) 、证券交易委员会 ( SEC) 、证券投资 者保护公司 ( SIPC) 和养老金 收 益 担 保 公 司 ( PB GC) 合并而成 。此外 ,它还接管了联储监管银 行和银行控股公司的职能 , 以及劳工部监管雇员 退休收入保障计划 ( EF ISA) ②的职能 。F FRS 由 1 位主席和 8 位专门委员组成的理事会进行领导和 管理 。理事会主席是 F FRS 的行政首脑 , 他可以
●按金融体系的基本功能来重组监管机构 , 不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品 、 金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监 管 ;而且还要让经济竞争 ,而不是司法障碍或监管 差异成为金融产品和服务 、金融机构和金融市场 取得成功的决定性因素 。
●金融监管的基本框架应该有利于促进国 内的金融创新 、促进金融体系适应国际金融市场 的发展 ,从而推动金融产品和服务 、金融机构及金 融市场根据那些可以预见的和仍然未能观察到的 发展与挑战作出相应的变革 。
三 、功能监管的基本框架 :以美国为例
1. 功能监管的基本原则 芝加哥商品期货交易所为美国政府设计的功 能监管框架首先确定了 3 个基本原则 : ●把现有的相互独立的监管机构合并成一
个总统领导下的内阁部门 , 以使监管政策能够实 现跨产品 、跨市场 、跨机构的协调 , 监管机构能够 对其监管政策的成功与失败负责 。
(1) 传统的机构监管把现有的金融机构看作 是给定不变的 , 公共政策和监管规则的目标是如 何保护现有的金融机构能够生存和发展下去 ; 与 之不同 , 功能监管则把注意力集中在最有效率地 实现金融体系基本功能的金融制度结构上 , 政府 监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进
①“The Glo bal Financial System : A Functio nal Perspective”ed . , Dwight B . Crane , Zvi Bo die Harvard Business School Press , 1995.
(2) 由于金融体系的基本功能很少发生变化 , 因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更 具有连续性和一致性 , 无须随制度结构的变化而 变化 ,从而能够灵活地适应不同的制度环境 ,这对 于多国监管合作来说具有特殊的意义 。
(3) 功能监管的一致性和连续性 ,减少了金融 机构进行“监管套利”的机会主义行为 , 这种机会 主义行为导致了资源的浪费 , 并使监管机构的监 管无法充分发挥作用 。
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☆ 金融世界
近 20 年来 , 金融创新成为全球金融服务业 的新浪潮 , 它不仅使全球金融市场发生了结构性 的变革 , 而且对各国的金融监管提出了新的挑 战 。因为金融创新不仅使金融交易技术日趋复 杂 , 而且使交易成本和金融服务业的进入壁垒不 断下降 , 金融机构之间的业务界限越来越模糊 。 在金融机构业务界限日趋模糊的情况下 , 按照即 定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式已 经很难奏效 。为此 , 以哈佛商学院的罗伯特 ·默 顿为首的有关研究人员提出了一个新的金融监管 概 念 , 即 功 能 性 金 融 监 管 (f unctio nal regula2 tio n) 。也就是说 , 未来的金融监管应该是一种基 于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致 性 , 并能实施跨产品 、跨机构 、跨市场协调的监 管。
二 关注的是金融 机构的业务活动及其所能发挥的基本功能 , 而非 金融机构的名称 ; 政府公共政策的目标是在功能 给定的情况下 , 寻找能够最有效地实现即定功能 的制度结构 (主要指金融机构 、金融市场的构成和 形式) 。与传统的机构监管相比 ,功能监管具有如 下优点 :
所谓功能性金融监管就是 , 基于金融体系基本功能而设计的 更具连续性和一致性 , 并能实施 跨产品 、跨机构 、跨市场协调的监 管 。在功能监管框架下 ,政府公共 政策关注的是金融机构的业务活 动及其所能发挥的功能 , 而不是 金融机构的名称 , 其目标是要在 功能给定的情况下 , 寻找能够最 有效地实现即定功能的制度结 构 。鉴于我国金融创新的步伐随 着改革的深入不断加快 , 金融机 构业务多元化的现象日渐突出 , 如何在分业监管的框架下适时调 整监管制度 , 功能性金融监管当 有一定的借鉴意义 。
①《芝加哥商品期货交易所》网络版 。 ②ER ISA 计划是基于 1974 年的《退休收入保障法 ( ER ISA) 》而制定的旨在加强养老金受托者的信托责任和在养老金倒闭或终止时对 退休者提供保险保护的私人养老计划 。其主要内容有 : 设定了养老基金的最低标准 ; 要求一个合格的养老计划必须向雇员提供最小的既得 收益 , 但既得标准可以不同 ; 雇员调换工作时可以转走其在养老基金中的分配金 ; 要求在 ER ISA 下设立养老担保公司 , 以确保雇员的既得 利益 ; 规定了受托者不仅有责任维持基金的本金 , 而且还要通过审慎投资原则使到期支付的退休金有基金有足够的增长 , 基金必须投资到 多样化的证券上 ; 要求所有计划每年填写报告给劳工部 ,向劳工部长 、计划的参加者及其受益人披露养老和福利计划的信息 、经营和金融状 况 。(参见尹尊声 海闻《银行和其他金融机构的管理 ;兼论我国金融改革的深化》,上海人民出版社 ,1995 年 10 月版 。