浅析中美行政体制改革比较

浅析中美行政体制改革比较

———对我国行政体制改革的的认识

[摘要]行政管理体制是政治体制的重要组成部分。西方发达国家在行政创新方面有不少有益的经验，也存在不少教训，把我国行政体制改革与西方发达国家的改革、创新作比较，得出二者之间的优势和差距，有利于探讨我国行政管理创新的方向和途径。

[关键词] 行政体制改革问题

中国改革开放走过30年伟大历程,作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革,从1982年开始大致每隔5年进行一次,经历了六次大的改革。整体上看,却始终没有跳出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。[1]将中美行政体制改革进行比较，发现我国行政体制改革中存在的问题，并对其问题产生的原因进行分析，展望我国行政体制改革的新方向。

一、中美行政体制改革比较

我国和美国现今已是位居世界前两名的经济大国，在全球活动中有着极大的影响力。将我国和美国的行政体制比较，发现二者之间的优势和差距，有利于探讨我国行政管理创新的方向和途径。

第一，改革的经济条件不同。美国是从1980年代后开始实施行政管理的。这时美国早已加入了关贸总协定(GATT)，即世贸组织的前身。也就是说，他在进行行政体制创新时，不必再刻意考虑与关贸总协定接轨的问题。[2]而我国政府机构改革则是在加入世贸组织前进行的。我国政府机构早在建国初期就开始了，已进行了七次。我国建国以来的前四次政府机构改革全是在计划经济条件下进行的。后三次改革虽已进入了市场经济的大门，甚至已建立起了社会主义市场经济体制，但是，还未加入世贸组织。原来的许多改革还难以适应新形势的要求。

第二，改革的起点不同。我国政府机构改革与美国政府再造的起点也不同。美国政府再造主要是解决政府应如何做的问题，而我国的政府机构改革主要应解决在市场经济条件下政府应该做什么，即理清政府的职能的问题。

第三，改革的视角不同。美国的行政体制创新，都是从多个方面和多制度进

行改革的。即不仅改革机构设置、内部结构，调整、精简人员，而且从行政管理方式、方法，行政管理制度等都进行全面的改革。而我国政府机构的视角则比较单一。

第四，改革的效果不同。美国政府近几年精简机构，裁减冗员都落到了实处。即进行了实质性的精减。比如，美国联邦政府就精减去40%的人员，被裁减雇员绝不可能变相地享受政府财政上的薪金支出。同时运用“赎买政策”使一大批雇员离开政府重新择业。美国政府对相当数量需要裁减的公务员给予一次性补贴，鼓励其离开政府，重新择业。平均每人补助2.5万美元。[3]这就真正做到了减员减少费用支出。而我国的政府机构改革则是减员不减少费用支出，甚至还要增加费用。我国减下的人员大多数仍在吃“皇粮”。因为被减人员有很大一部分人都分流到下级政府或事业单位，照样吃“皇粮”。

从比较中可以得出我国的行政体制改革还存在着许多不可忽视的的问题。二、我国行政体制改革中存在的问题

我国正处于社会转型时期，现有行政体制与社会现实要求及其发展趋势有很大的差距，存在着许多问题。为顺利推进我国行政体制改革，要对现有行政体制存在的问题进行系统的梳理，对产生问题的原因进行深入的分析。

首先，我国现行体制最严重的问题就是制度缺失。从行政职能到权力配置，从行政组织到权力运行，都存在着制度规定的欠缺，使得体制缺乏稳定性、明确性、预期性。制度缺失主要是从中央到地方政府的职责和权限缺乏明晰的法律规定；实践中，行政组织方面缺乏程序的约束，因而受到行政首长主观意志的左右；有关承担社会公共职能的制度缺失；政府之间权限纠纷解决的制度没有建立。总之，正是上述行政体制在制度上的不完善和缺失，使得行政体制的种种弊病难以遏制。

其次，行政体制与社会需求不匹配。这主要表现在两方面上，一是在政府与市场的关系上，我国多年来形成的自上而下的“指挥式”管理模式与市场经营多元化的网络结构已不适应。二是在政府和社会关系上，政府对社会的管理也明显不适应。可以说，“我国社会组织力量之弱，已经不能适应多元阶层、多元利益并存的需要。”[4]

再次，行政体制缺乏科学性。现行的行政体制本身科学性就不强，行政体制的建立缺乏科学论证和系统性、整体性考虑，忽视了行政管理的规律性：政府结构方面存在着不合理现象；行政体制中权力配置不科学；行政权力的运行不科学。

最后，行政体制缺乏权利参与。行政体制在传统上被认为是政府内部的事情，可由政府自我调整，一直在排斥受行政权力影响的组织和公众的参与。在当前开

放性、多元化的社会结构中，各种利益主体没能有效地参与行政体制过程。

三、现行行政体制问题的成因

我国现行行政体制存在的问题，既有传统文化观念的影响，也有社会经济环境的原因；既有利益追求的本质因素，也有规则欠缺的制度因素；既有现代精神的欠缺，也有理论研究的薄弱。具体分析，行政体制问题背后的主要原因有以下几个方面：

第一，“官本位”思想的根深蒂固和民主、法治精神的缺失。我国经历了几千年的封建社会，现代市场经济还不完善，传统文化中“官本位”的价值取向在社会上仍居主导地位。“官本位”思想对政府机关和、行政工作人员和社会都有消极影响，“官本位”意识使政府习惯于凌驾于社会之上、企业之上、个人之上，而难以把自己摆到“服务者”、“合作者”的位置；使公务员普遍缺少参与社会流动的意识和竞争意识；使企业和老百姓习惯于事事依靠政府，存在着“等、靠、要”的依赖心理。[5]

第二，计划经济对行政企业的惯性影响。计划经济体制在我国实行了几十年，计划经济的管理理念已经渗透到了我国社会经济生活的方方面面，成为当前行政体制难以摆脱的阴影。当前社会正处于转型期，建立在计划经济社会结构上的行政体制已不能适应市场经济的社会结构。我国的行政体制的转型已经远远落后与经济转型和社会转型。

第三，缺乏法律支撑和保障。现在，某些官员出现了“藐视”法律的特殊心态，以权代法，法律意识极其薄弱。同时，法律制度建设还不完善，是行政体制改革存在的普遍问题的原因之一。

第四，缺乏可行的理论指导。我国究竟应建立什么样的行政体制，既缺乏实证调查，也缺乏深入的理论探讨。其中，对行政体制实践指导功能不足，是行政体制理论研究的缺陷。我国行政学和行政法学都存在理论与实践存在严重的脱节现象。而且，不仅理论研究脱离实践，事务部门也在排斥理论。因而，“政府职能转变之所以不被重视，与理论研究和理论指导滞后不无关系。”[6]另外，理论研究的目的就是有效地指导人类的实践活动，以减少人类实践活动的盲目性。这就决定了理论研究即来源于实践，又高于实践，必须具有强烈的创新意识和超前意识。当前行政体制理论难以发挥实践功能的根本因素，就是研究缺乏创新，不仅如此，在许多方面还大大落后于行政体制改革和社会形势的发展变化。

四、对我国行政体制改革的展望

我国现行行政体制存在的问题，催促我们不断改革，完善我国行政体制。以