第七讲-电子政务评估

第七章电子政务绩效评估

电子政务作为信息技术的产物，被各国家政府认为是“信息高速公路"建设中的核心工程,成为提高行政效率、降低行政成本的必然方案，但是，与一般的建设项目相比，电子政务具有高投资、高效率、高风险、营运时间长以及投资完全不可逆等特点。鉴于这些特点，我国许多机构和专家学者都展开了对电子政务绩效评估的研究。本文主要目的就是在探究国内关于电子政务绩效评估的主流研究成果的基础上，发现我国在电子政务绩效评估研究中的不足之处，为我国电子政务绩效的评估工作进一步完善提供参考。

第一节电子政务评估概述

一、电子政务绩效评估概念、产生原因及作用

1.电子政务绩效评估概念

是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析,运用科学的方法,对电子政务建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。

2.电子政务绩效评估产生原因

从经济学的角度看经济学关注投入和产出，成本和效益。在现实中我们很容易估算到电子政务的投入，但是对其产出和取得的效益往往无法估量。电子政务绩效评估可以量化这种产出和成效，给出投入产出比，同时成本控制本身是绩效的组成部分。同时，新制度经济学认为,政府官员也是经济人,他们与社会上其它职务的人员一样关注私人利益。合理设置电子政务绩效目标并配合相应的考核管理制度，可以使政府官员产生内在的改善激励,深层次地解决一些现实问题。

从公共管理的视角来看，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。

从实证学的角度，根据美国The Standish Group的调查，2000年美国的政府和工业部门的所有IT项目，仅28%成功,另外23％被取消,其余的49％部分合格。联合国在2003年对全球电子政务的调研也表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败的概率高达60%—80%。

3.电子政务绩效评估作用

首先,电子政务绩效目标体系是一套实施电子政务的指导纲要，它可以消除决策者许多模糊的、错误的观念，加强其在电子政务实施过程中的领导力;其次，明确的绩效目标约束将成为优化政务流程的原动力，从而有效推动相关的制度建设，以结果为本优化政务流程;再次，明确的电子政务绩效目标可以增强成本意识，保护既有投资。

二．电子政务绩效评估的分类与要素

1.电子政务绩效评估的分类

以评估主体及评估目的为划分,政府绩效评估可以分为两类。

一类是以加强内部管理、内部控制为宗旨的内评估，大体上类似于企业的内部审计。如企业内部的会计制度、绩效评估制度等。

另一类是以外部监督、外部评价为宗旨的外评估，例如社会上大量存在的、形形色色的各国比较或企业排行榜之类。

2.电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面

电子政务绩效评估包括评估指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法五个主要要素.

指标体系:电子政务绩效评估涉及到电子政务投入和产出问题,是一个综合的、复杂的系统工程，为了能更好地体现电子政务投入产出绩效，我们采用了国际上通用的项目评估方法――逻辑框架法来构建评估指标体系，即将指标体系分为目标、产出与结果、投入与活动三个层次；同时在指标体系的确定上考虑了全面性和科学性、定量分析和定性分析相结合、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性原则,结合专家的经验和智慧，采用专家座谈来确定各项指标体系.

指标评价标准:指标体系中有定量指标和定性指标，对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化;对于定性指标，设定不同的等级标准进行量化处理。

指标权重：权重也称权数或加权系数，它体现了各项指标的相对重要程度。在指标体系和评分标准确定的前提下，综合评估结果就依赖于指标权重.因此指标权重确定的合理与否，关系到评估结果的可信程度。本文采用了德尔菲法和层次分析法来确定指标的权重.

综合评分方法:就是通过一定的数学模型（或算法）将多个评估指标值“合成”为一个整体性的综合评估值。考虑到如何从综合评分上体现绩效问题,本文采用加权平均法和功效系数法进行综合评分，即对目标、产出与结果两个层次采用加权求和法评分，对投入与活动采用功效系数法评分。

数据采集方法:数据采集表是收集指标数据的主要方法,数据采集表是根据各项具体指标制定的，旨在向被评估对象获取具体数据的集合；数据采集表的制定要考虑与各项具体指标的评价标准和评分细则相联系。

三、电子政务绩效评估发展的国际趋势

1、联合国电子政务基准

联合国从2002年度就开始推出以全球范围内共144个联合国成员国家为研究对象的电子政务测评报告，该报告使用的评估方法主要是两类：一类是分析各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务（卫生、教育、劳动就业、福利、财政)情况,这一部分用于评估各国的电子政务发展水平基准,5个阶段（初始、增强、交互、事务处理、无缝）,另一类是对各国IT基础设施（加权复合变量）和人力资源能力进行复合变量统计分析,根据这些指标最后平均得出电子政务指数，电子政务指数主要是对各国的电子政务环境(制度、人力、基础设施等各方面)进行一个全面、客观的衡量。2003年开始，联合国对于电子政务的测评主要根据两个指标:电子政务就绪度/准备度、整备度(E-government readiness Index）指数以及电子参与指数(E-Participation Index）。前一个指标是一个复合指标,包括网站测评指数、电信基础设施指数和人力资源能力指数，后者主要是衡量各个部门的信息参与者的情况。除了在2002年的基础上增加了一些测评的指标外，测评的国家数、每个国家的网站数量等都有所拓展。2003年的调查和报告都指明了一方面电子政务势在必行，同时电子政务又带来了一些诸如隐私、预

算等问题，此时的电子政务发展正处于十字路口。2004年与2005年所使用的方法基本与2003年相同，只是根据测评的结果对电子政务的发展作出了不同的判断和发展指引。04年针对数字鸿沟以及国家之间差异的扩大,联合国提出如何缩小这种差异、共同面向机遇的途径和方法，05年主要是从推广接入缩小数字鸿沟到整个社会的电子包容。

联合国全球电子政务评比也是世界上为数不多对网站现状进行纵向评比的体系.联合国的测评采用了两项指标：电子政务准备度和电子参与指数。电子政务准备度包括网站测量维度、电信基础设施和人力资本。其网站测量维度指标是一种定量研究，给各国网站评分。基于二元法（有/没有某服务）来评分.其电子参与指数是一种定性研究，使用21个测量维度来给政府网站在向公民提供网上信息和服务/参与工具的质量、相关性、有效性及自发性评分。

总体来看，为了保持全球电子政务测评在一定程度上可以用同一标准进行衡量和比较，联合国的电子政务评价方法特别是电子政务准备度所涉及的指标大多都是比较基础性的，如电信基础设施，人力资源能力，对网站的测评也主要是衡量各国政府网站提供的六类与公众生活最为相关的服务的数量.没有考虑从客户导向的角度去考察政府服务，同时也没有对服务的质量及其效果进行评估。

2、欧盟测评方法

欧盟从2000年开始制定eEurope2002计划,到2002年制定了eEurope 2005计划，都配合制定了相关的发展测评指标。在制定以信息社会为目标的计划的同时，也配合实施制定了衡量eEurope发展的测评指标，包含多种指标，最主要的就是SIBIS.SIBIS主要针对在计划中所设定的目标来对应设计，最终用于评估政策的结果,有效性以及评估信息社会的发展水平,即基准。由于是针对信息社会的衡量，因此涵盖了社会信息化的各个方面，主要包括:电信和接入（telecommunication and Access)、研发网络（Internet for R＆D)、安全与信任（Security and Trust)、教育Education、工作就业与技能work，Employment and skills、社会包容(减少社会资源在弱势群体或地区的不平等分配和再生产）Social Inclusion、电子商务、电子政务、电子医疗.在电子政务方面划分为G2C,G2B，G2G三类，根据判断发展水平的5个步骤，以及在eEurope 2005中设定的一些目标，分别制定指标。指标的测试针对G2C设定了12项基本服务，针对G2B设定了8项基本服务，共20项基本服务。指标大致包括以下这些。但欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法，因此有许多各种各样的量化和测评方法。欧盟的方法主要用于评估欧盟国家进入信息社会的程度，因此其涵盖的范围广泛,各个部分所使用的指标也有所重叠。在电子政务这一领域，评估的政府服务范围由联合国的政府网站提供的6类扩展到20项针对自然人和法人的政府服务.

数据除了来自于政府网站之外，还有许多是来自于对个人、企业等不同群体的主客观调研。没有考虑G2G方面以及服务质量及其所带来的效益。欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法，因此有许多各种各样的量化和测评方法，Capgimini是主要的测评方法之一.从2001年开始,受欧盟和DG信息协会委托,Cap Gemini Ernst & Young机构（简称Capgimini）对欧盟成员国的电子公共服务发展情况进行常年测评，该测评作为电子欧洲计划的一个组成部分，