政府规制政策评价中的成本收益分析

政府规制政策评价中的成本收益分析蒋红珍• 2012-07-12 22:14:57 来源：《浙江学刊》2011年第6期摘要:成本收益分析方法，在美国被广泛地运用于政府规制政策评估，并发展出一套较为成熟的分析结构和操作方法。

它包含以“没有规制的现存状态”为对照假设、以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元、以“可替代性手段”为评估对比、以“分配效果与公平性”为兼及考虑成本四重分析结构，并区分“市场直接交易性”和“非市场直接交易性”两类价值，采取不同的货币换算方法。

成本收益分析既有“货币共量性”的优势，也存在量化标准科学性、货币基准转换可能性和范围界定可确定性层面的质疑，在我国制度借鉴和运用时需要引起注意。

关键词:成本收益分析；政府规制；政策评价；利益衡量中国是一个监管大国。

为了应对层出不穷的公共治理问题，经常需要由政府来选择政策工具，从而实现有效监管的目的。

对于政府规制手段选择的评估，则贯穿于政策制定、执行和司法评价的整个过程。

然而，由于行政过程的不同时段往往采用不同的评价方法，因此，规制政策被迫面临多重标准的价值判断，有时甚至由于缺乏必要的“共量”基础，使完整的评价体系陷于崩离。

有鉴于此，美国在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并将其从政策形成阶段拓展到司法评价领域，作为传统“利益衡量”的补充，来试图解决规制政策评估标准的一贯性难题，这非常值得我国借鉴。

近年来，我国在政府决策和立法领域，已经非常明确地提出“成本收益分析”的要求。

除了《行政许可法》要求对行政许可事项进行成本收益分析之外，①国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。

”但是，成本收益分析的结构层次如何展开？技术方法如何实践？依然欠缺比较成熟的思路。

尤其是，它的优势如何在包括司法评价在内的整个规制措施实施过程中得以发挥，也是亟待解决的问题。

本文试图以成本收益分析方法运用较为娴熟的美国为借鉴蓝本，介绍其具体的分析结构和操作方法，并梳理这一方法的困境和转型可能，以期对我国的制度实践有所裨益。

一、成本收益分析在规制政策评估中的意义成本收益分析在美国公共政策和法学领域的异军突起，本质上是经济学作为科学方法在社会科学领域成为重镇的表现之一。

在法学界，以波斯纳法官为代表的法经济学者，也预言“去法化”和“日趋经济学化”，将是法学发展的新方向。

②在这种去法化浪潮和经济学方法大量运用的趋势中，成本收益分析方法在政策分析和法学领域的渗透，成为一个典范。

③通俗地理解，成本收益分析是采用“货币基准”，对手段实施的“投入成本”与目的达成后的“产出利益”作比较，从而决定是否采取以及采取何种规制措施的方法。

一般来说，如果手段实施所需要的“负面成本”已经大于“正面获益”，那么，即使政策实施有助于达成公共治理目标，也会因违背成本收益分析规则而遭到抛弃。

之所以这种评估方法在美国得到广泛运用，不仅仅由于规制改革的现实需求，更是因为成本收益分析作为一项方法，对于补足传统利益衡量机制的局限、统合行政过程不同阶段的评价标准，都具有非常重要的意义。

由于强调“成本”与“产出”间的利益衡量，成本收益分析很容易被纳入传统行政实践和司法领域的利益衡量模式。

而与传统利益衡量(或称法益衡量)过于局限在“公益实现”与“私益侵害”的两造格局不同，它将政策工具的各项成本，也纳入衡量过程。

不仅拓展了“公共利益”自身的理解，也扩充了利益衡量可能触及的衡量事项，从而实现传统利益衡量工具向更为宽广的视域和多维角度发展。

此外，从评估结果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判断，相比于传统利益衡量时结论的“非此即彼”，则明显地具有“超目的导向”优势：即使有非常迫切而必要的规制需要，但由于成本过高，因此，放弃任何规制措施，也能取得法政策学意义上的正当性。

当然，更为本质的是，成本收益分析借助于货币分析的“共量性”(commensurability)，有效缓解了价值标准间的“不可化约”(irreducibility)。

④换言之，成本收益分析以货币为共量基准，为传统利益衡量要素间缺乏一般等价物从而无法实现直接作价对比的困境，提供一把“破冰之锤”。

这样，原本非常抽象复杂并且无法共量的利害关系，就具有数据化的对比可能性。

这样，它在相当程度上克服了缠绕在利益衡量质疑和批判声中“过于主观性”的弊病，有力地回应了“利益衡量”缺乏客观评价基础的顽疾。

⑤因此，不少学者相信，成本收益分析方法的运用，尤其是在规制政策形成和司法评价领域的统合运用，不仅是有效落实“规制缓和”这一改革目标的一剂良药，并且也是使规制政策分享同一套价值评价体系的居功之臣。

对于这样一套政策评估方法的借鉴和运用对我国当然也具有积极意义。

二、评估报告的构成及其多重分析结构的展开美国是当前在规制政策评价体系中采取成本收益分析方法最为娴熟和广泛的国家。

自1971年尼克松总统确立对特定规制事项进行“生活品质评价”(Quality of Life Review)制度之后，经过一系列由总统发布的行政命令，⑥美国确立起在行政机关正式实施行政规制前，必须对实施该项规制所花费的成本和可能获得的收益进行数据化分析，并经由专门的联邦预算管理局加以审核的制度。

⑦这就是通常所称的成本收益分析。

一般说来，一个完整的成本收益分析报告包括四个部分：(1)政府规制的潜在利益；(2)可能的花费与成本；(3)潜在的净效益分析；(4)较低成本达成相同规制目标的替代途径，及其对应的利益与成本分析。

⑧这个成本收益分析报告对于政府决策的约束意义在于：不仅拟采取的政府行动需要依据大量而充分的资讯，只有在潜在的社会利益大于社会成本时，才能实施一项规制措施，并且，行政机关也应当在为社会带来最高净利益的规制目标下，选择对社会净成本最少的方式来达成目标。

因此，虽然从概念上理解看，成本收益分析乃针对某一项特定的规制措施而进行，实际上它内含了多重分析结构和评估对象。

(一)以“没有规制的现存状”为对照假设在成本收益分析过程中，无论是用于政策形成前的预评估(pre-evaluation)，还是配合一项政策实施后的影响评价(impact evaluation)，都离不开一个对照假设(counterfactuals)。

由于成本收益分析诞生的前提，本质上是发端于经济学方法对“规制不灵”或“规制无效论”的批评，因此，最常见的对照假设是以“没有该规制的现存状态”。

⑨换句话说就是，如果维持现状，不采取某项规制措施，究竟会怎样？有意思的是，成本收益分析也常常运用于对既存规制状态的评估，此时，潜在地对照假设会转变为“一个不存在该规制的未来状态”。

无论如何，它们都揭示出：任何的政府规制首先都存在一个在“管”与“不管”之间的选择问题。

以“禁止酒后驾驶”这项公共政策为例，如果说传统的利益衡量往往考虑的是人身安全保护与行为自由限制之间的价值位阶关系，从而选择是否实施该规制措施的话，那么成本收益分析，则需要对照“放任酒后驾驶”可能导致的社会状态。

此时，因酒后驾驶导致的车祸率及其社会损失的货币性折算，就十分具有说服力，公共利益保护的重大急迫性也体现于此。

值得说明的是，这种未经规制状态所产生的“社会成本”，通常在成本收益分析时会转化为进入规制状态后的“社会收益”。

(二)以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元特定规制事项的成本与收益，是成本收益分析中最基础也是最关键的分析单元。

总体说来，最终某个规制方案被采纳，最核心的数据支撑，就来自这一分析单元。

它包含两个对比项数：成本和收益。

一般而言，成本收益分析报告会产生若干选择事项，并选择单个或多个特定事项作为核心论证的方案。

包含在每一方案中的规制方案，就属于这里的“特定规制事项”。

在成本收益分析过程中，对于任何一个特定规制事项，都必需以货币为形态，评估其成本和收益的价值，从而得出每一个特定规制事项“是否值得”的判断。

⑩而如何得出“值得”的判断呢？这就要求“收益超过成本”。

这里同时产生两个非常重要的概念，一是“净收益”(net benefit)，它是由总收益减去总成本所得到的值。

一般说来，只有当“净收益”呈现“正值”时，一项政府规制才具有最起码的参考资格；第二个概念是“收益/成本率”(benefit-cost ratio)，它核算单位成本的收益取得量。

(11)一般说来，“收益/成本率”的比率越高，单位成本的收益获取量越大，那么规制就越有价值。

规制方案被采纳的可能性也就越高。

(三)以“可替代性手段”为评估对比特定规制事项的成本与收益，虽然构成成本收益分析的核心单元，但是，即使某一特定规制事项在“净收益”和“收益/成本率”上都获得令人满意的答案，政策评估也尚未终结。

与特定规制事项的成本与收益作为一个“单体性”、“缺乏对照”的数据不同，对“替代性手段”的评价，则为成本收益分析提供了更为宽广的政策选择和参考背景。

这里产生了另一个重要的概念：最大净利(maximum of net benefit)。

(12)予以重点考虑的每个可替代性手段，都将形成特定规制事项的成本与收益数据，在广泛地对比这些替代方案之间的优劣之后，政府才会最终宣称定案的规制计划，并同时说明最终采纳的政府规制措施能够为社会带来的最大净利。

(13)通常情况下，“维持现状”或者说“不规制”，也是可替代方式的评价对象之一。

比如有时，“零规制”方案，构成行政机关强制性的说明义务。

值得说明的是，在替代手段的评价过程中，全面的资讯收集工作十分重要，各项措施规制效果发生的“规模”、“实效”、“可能性”，以及依据个案考虑不同手段间是否具有其它特点，例如“不可恢复性”与“独特性”等，(14)以及选择不同层级的执行机构等因素，都是需要纳入考虑的范畴。

(15)(四)以“分配效果与公平性”为兼及考虑从美国的实践看，虽然成本收益分析高度依赖“货币共量”的技术方法，但是，对于政策实施所可能衍生的“分配效果与公平性问题”，也被纳入考虑的范围。

当然，正如政府所承认的那样，有关资源分配的公正性问题，本质上并非成本收益分析所擅长的领域，但是，由于一项规制措施的实施，往往会造成不同人口与经济阶层(例如按照收入高低、种族、性别、产业类型的区分)在分配效果上的差异，甚至产生所谓“代际正义”(justice among generations)问题，(16)因此，成本收益分析不能完全置公平性问题于不顾。

但是，由于不同的规制方案其成本与效率分配的结果自然不同，其间很难以一个抽象的法则来证明哪一种分配更合乎公平。

因此，联邦预算管理局仅仅要求，必须尽可能详细地描述成本收益分析对分配效果的影响状况，而不是直接地断定何种分配方案更加公平。

(17)三、价值评估的技术方法综合以观，成本收益分析原则上是按照“货币量化分析(monetization)→其他量化分析(quantification)→定性分析(qualitative)”的方式进行。