政府规制政策评价中的成本收益分析

政府规制政策评价中的成本收益分析

蒋红珍

• 2012-07-12 22:14:57 来源：《浙江学刊》2011年第6期

摘要:成本收益分析方法，在美国被广泛地运用于政府规制政策评估，并发展出一套较为成熟的分析结构和操作方法。它包含以“没有规制的现存状态”为对照假设、以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元、以“可替代性手段”为评估对比、以“分配效果与公平性”为兼及考虑成本四重分析结构，并区分“市场直接交易性”和“非市场直接交易性”两类价值，采取不同的货币换算方法。成本收益分析既有“货币共量性”的优势，也存在量化标准科学性、货币基准转换可能性和范围界定可确定性层面的质疑，在我国制度借鉴和运用时需要引起注意。

关键词:成本收益分析；政府规制；政策评价；利益衡量

中国是一个监管大国。为了应对层出不穷的公共治理问题，经常需要由政府来选择政策工具，从而实现有效监管的目的。对于政府规制手段选择的评估，则贯穿于政策制定、执行和司法评价的整个过程。然而，由于行政过程的不同时段往往采用不同的评价方法，因此，规制政策被迫面临多重标准的价值判断，有时甚至由于缺乏必要的“共量”基础，使完整的评价体系陷于崩离。有鉴于此，美国在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并将其从政策形成阶段拓展到司法评价领域，作为传统“利益衡量”的补充，来试图解决规制政策评估标准的一贯性难题，这非常值得我国借鉴。

近年来，我国在政府决策和立法领域，已经非常明确地提出“成本收益分析”的要求。除了《行政许可法》要求对行政许可事项进行成本收益分析之外，①国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。”但是，成本收益分析的结构层次如何

展开？技术方法如何实践？依然欠缺比较成熟的思路。尤其是，它的优势如何在包括司法评价在内的整个规制措施实施过程中得以发挥，也是亟待解决的问题。本文试图以成本收益分析方法运用较为娴熟的美国为借鉴蓝本，介绍其具体的分析结构和操作方法，并梳理这一方法的困境和转型可能，以期对我国的制度实践有所裨益。

一、成本收益分析在规制政策评估中的意义

成本收益分析在美国公共政策和法学领域的异军突起，本质上是经济学作为科学方法在社会科学领域成为重镇的表现之一。在法学界，以波斯纳法官为代表的法经济学者，也预言“去法化”和“日趋经济学化”，将是法学发展的新方向。

②在这种去法化浪潮和经济学方法大量运用的趋势中，成本收益分析方法在政策分析和法学领域的渗透，成为一个典范。③

通俗地理解，成本收益分析是采用“货币基准”，对手段实施的“投入成本”与目的达成后的“产出利益”作比较，从而决定是否采取以及采取何种规制措施的方法。一般来说，如果手段实施所需要的“负面成本”已经大于“正面获益”，那么，即使政策实施有助于达成公共治理目标，也会因违背成本收益分析规则而遭到抛弃。之所以这种评估方法在美国得到广泛运用，不仅仅由于规制改革的现实需求，更是因为成本收益分析作为一项方法，对于补足传统利益衡量机制的局限、统合行政过程不同阶段的评价标准，都具有非常重要的意义。

由于强调“成本”与“产出”间的利益衡量，成本收益分析很容易被纳入传统行政实践和司法领域的利益衡量模式。而与传统利益衡量(或称法益衡量)过于局限在“公益实现”与“私益侵害”的两造格局不同，它将政策工具的各项成本，

也纳入衡量过程。不仅拓展了“公共利益”自身的理解，也扩充了利益衡量可能触及的衡量事项，从而实现传统利益衡量工具向更为宽广的视域和多维角度发展。此外，从评估结果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判断，相比于传统利益衡量时结论的“非此即彼”，则明显地具有“超目的导向”优势：即使有非常迫切而必要的规制需要，但由于成本过高，因此，放弃任何规制措施，也能取得法政策学意义上的正当性。

当然，更为本质的是，成本收益分析借助于货币分析的“共量性”(commensurability)，有效缓解了价值标准间的“不可化约”(irreducibility)。

④换言之，成本收益分析以货币为共量基准，为传统利益衡量要素间缺乏一般等价物从而无法实现直接作价对比的困境，提供一把“破冰之锤”。这样，原本非常抽象复杂并且无法共量的利害关系，就具有数据化的对比可能性。这样，它在相当程度上克服了缠绕在利益衡量质疑和批判声中“过于主观性”的弊病，有力地回应了“利益衡量”缺乏客观评价基础的顽疾。⑤因此，不少学者相信，成本收益分析方法的运用，尤其是在规制政策形成和司法评价领域的统合运用，不仅是有效落实“规制缓和”这一改革目标的一剂良药，并且也是使规制政策分享同一套价值评价体系的居功之臣。对于这样一套政策评估方法的借鉴和运用对我国当然也具有积极意义。

二、评估报告的构成及其多重分析结构的展开

美国是当前在规制政策评价体系中采取成本收益分析方法最为娴熟和广泛的国家。自1971年尼克松总统确立对特定规制事项进行“生活品质评价”(Quality of Life Review)制度之后，经过一系列由总统发布的行政命令，⑥美国确立起在行政机关正式实施行政规制前，必须对实施该项规制所花费的成本和

可能获得的收益进行数据化分析，并经由专门的联邦预算管理局加以审核的制度。⑦这就是通常所称的成本收益分析。

一般说来，一个完整的成本收益分析报告包括四个部分：(1)政府规制的潜在利益；(2)可能的花费与成本；(3)潜在的净效益分析；(4)较低成本达成相同规制目标的替代途径，及其对应的利益与成本分析。⑧这个成本收益分析报告对于政府决策的约束意义在于：不仅拟采取的政府行动需要依据大量而充分的资讯，只有在潜在的社会利益大于社会成本时，才能实施一项规制措施，并且，行政机关也应当在为社会带来最高净利益的规制目标下，选择对社会净成本最少的方式来达成目标。因此，虽然从概念上理解看，成本收益分析乃针对某一项特定的规制措施而进行，实际上它内含了多重分析结构和评估对象。

(一)以“没有规制的现存状”为对照假设

在成本收益分析过程中，无论是用于政策形成前的预评估

(pre-evaluation)，还是配合一项政策实施后的影响评价(impact evaluation)，都离不开一个对照假设(counterfactuals)。由于成本收益分析诞生的前提，本质上是发端于经济学方法对“规制不灵”或“规制无效论”的批评，因此，最常见的对照假设是以“没有该规制的现存状态”。⑨换句话说就是，如果维持现状，不采取某项规制措施，究竟会怎样？有意思的是，成本收益分析也常常运用于对既存规制状态的评估，此时，潜在地对照假设会转变为“一个不存在该规制的未来状态”。无论如何，它们都揭示出：任何的政府规制首先都存在一个在“管”与“不管”之间的选择问题。以“禁止酒后驾驶”这项公共政策为例，如果说传统的利益衡量往往考虑的是人身安全保护与行为自由限制之间的价值位阶关系，从而选择是否实施该规制措施的话，那么成本收益分析，则需要对照“放任酒后