政府规制有效区间

二、对政府规制成本和收益的内涵理解规制作为政府的一种社会经济决策行为会带来多方面的收益，但是，规制政策的制定和实施也会产生直接和间接成本，只有通过规制成本和规制收益的比较才能够决定规制政策能否最终实施，因此，政府规制过程中的成本收益分析运用的前提就是准确的界定规制政策产生的成本和收益，不同的认识角度和分类往往会对规制政策带来的成本和收益的测量产生重要影响。

对一些旨在促进环境、健康、安全等方面的规制政策，如何量化其产生的成本和收益则是运用成本—收益分析法的关键。

1.对政府规制成本的理解规制成本本身所反映出来的是规制部门为了实施有效规制而对规制工作从开始制定一直到实施所必要的投入、由于规制而使企业的生产发生不同以往的变动而带来的额外支出以及消费者因商品和服务价格变化而增加支出的总计。

由于对规制成本内涵理解不同，造成了对成本划分的差异性。

Stigler（1996）从成本承担的角度把规制成本分为服从成本（complian cost）和实施成本（enforcement cost）①，而美国国会会计总署（GAO，1997）指出了两种划分规制成本的方法：一是把规制成本分为直接成本和间接成本；二是将规制成本划分为完全成本和增加成本②。

应该指出的是经济学中的成本不是会计意义上的成本而是指“机会成本”。

政府规制的机会成本包括实际支出和隐性成本。

对实际支出成本一般比较容易获取，争议的焦点则在于对隐性成本的测算，由于隐性成本发生的范围远超过被规制者本身，需要考虑到诸如生产者、消费者、生产效率、资源转移等许多因素，从而造成对成本估算的结果差异较大。

对于机会成本的计量，往往是通过对其替代性因素的变化所引发的成本来间接描述。

表1给出了一项规制政策对某一行业中主要产品影响而引发的机会成本的描述；从而通过对规制的机会成本间接构成部分所产生的成本计量而得以计算出机会成本。

由于规制政策影响效应强度的不同，因此，必须要明确界定成本评估中关键要素的范围，而对规制中关键要素的这种范围的考虑应该包括以下几个方面：一是要估计谁受到了直接规制和规制影响，以及任何可以考虑到的替代行为；二是正确划分因为规制而引致受影响方产生的直接实施成本的类型；三是要充分估计期望的平均实施成本，以及对可能引起的高的和低的实施成本做出一个大致的判断；四是对政策影响地区的所有被规制者的直接实施成本给予总体估计。

在受规制影响方的数量和类型决定之后，对强加给被影响方的规制成本的类型和数量多少应该给予明确。

比如对增加的规制实施成本应该包括资金成本（涉及到使用领域、资金结构以及固定资产）、实际正在运用的成本（包括所在地劳动力、原材料、能源成本和所购买的服务）、运用的与规制有关的商业交易成本（这些成本反映了与文书工作有关的时间和价值，以及管理性事务）、其它上述之外的成本。

需要注意的是，对于任何由规制引发的异常成本变化也都应该及时计入成本中。

如果规制政策涉及人口因素比较明显，受规制影响的人口的结构性差异可能会引发不均匀的成本分布，需要在成本范围估计的基础上明确平均成本。

此外，其它涉及成本变化的因素还应包括：因规制程序的问题所引发的延迟成本（Stuart shapiroph.D，2007）③、受规制方接受规制的能力、现金流以及其它造成规制交易冲突的问题、规制发生场所影响、包括禁止性进入和旨在减少竞争的禁令，以及规制实施对就业影响④、商品和服务价格、顾客选择。

当然，把所有相关因素都包括到成本中来既不可能也不现实，但上述因素都必须给予关注。

在对成本进行评估时，在面临较大不确定性的情况下，由规制实施引发的高的和低的成本的范围应该给予充分说明。

如果在评估过程中因为所使用信息资源的不同而导致成本评估出现巨大差异，需要对其原因进行解释。

由于规制对相关规制对象的效应强度不同，因此，未来的并不直接归于接受规制方所引发的成本以及相对受规制方引致成本而言的其它相关成本应该酌情考虑是否计人总成本。

在对政府规制引发成本的内涵深入理解之后，随之而来的问题就是采用什么方法对规制成本进行估算。

Hahn（1999）提出了五种方法来对成本进行估算⑤，这五种方法从不同的角度测量了规制成本，加深了对成本内涵的理解。

由于规制成本的构成非常复杂，因此，需要用不同的方法来测量、比较，以便得出的成本更加接近于真实的规制成本。

2.对政府规制收益的理解一定程度上讲，政府社会经济的规制意图是提供某种收益。

规制产生的短期收益可以直接进行评估，而对规制产生的长期收益需要通过贴现将未来收益折算成现值，以评估未来各年度的收益。

当规制政策影响到公众或职业健康、安全或环境时，还必须对有关风险进行评估，以作为收益分析的一部分，因而规制收益的范围不仅包括经济收益，还包括了安全收益、健康收益和环境收益。

由于规制对象性质的复杂性而对规制收益的分析相对规制成本来说显得非常复杂，并且受到时间和不确定因素的影响而使收益的估算出现不同的认识。

王俊豪（2001）认为，实行某项规制后，通过消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总来计算政府规制的收益。

通常来讲，在分析收益的时候，除了描述和量化由于规制的实施而预期增加的收益外，如果规制本身有着明显的结构性差异，应该对每一构成成分的预期收益进行单独测算。

并且，收益分析也应该包括有关可能增加的收益，这些增加的收益也可能在替代性规制战略和其它已经被评估但没有被采纳的措施中产生。

如果存在不确定性，由于在采用科学的、技术的方法方面存在着差异性，应该对具体采用的每一类科学技术产生的收益进行分析，以确定更加精确的、可比较性的收益范围。

应该强调的是，由于量化由规制引发的公众健康、职业安全和环境收益非常复杂，涉及到许多假定和前提条件，并考虑到预测模型的复杂性和不确定性，从而对规制收益的分析存在着很大争议。

通常情况下，涉及到对公众健康、环境规制以及许多其它规制的目的在很大程度上是减少或消除风险（增加因风险的减少或消除而带来的收益），因此，在这些领域进行风险评估就显得非常重要。

一般情况下，风险评估包括了人类健康、安全以及环境安全，与市场有关的生态系统的生产力、生态稳定性和多样性、保护公众和私人资产等。

如果风险存在但不可以接受，在确定规制收益时必须分析如何以及需要多少数量的规制措施来减少风险或增加收益。

为了更好的认识规制收益，一个测量规制收益的替代性方法是计算出因市场失灵带来的损失，一些规制措施往往是针对市场失灵而产生的，从理论上来讲偏离正常市场的市场失灵造成的福利损失就是规制政策带来的收益。

在判断规制产生的收益中，一个引起争议的问题是规制能否带来“就业效应”。

在一些分析中常常把因规制实施而增加的就业带来的收益也计人总收益中；但事实上，由于对劳动服务的供应没有限制，就业的增加只是从经济系统的一个部门转移到另一个部门，就业效应产生的收益不能作为规制净收益来计入。

需要强调的是，在测算规制收益的过程中面临着如何判断无法量化的成分所产生的收益问题。

对于这一问题，一个粗略的定性判断方式是，假如非量化成分都在收益一边，并且净收益是积极的，则可以认为非量化成分对于决策是没有很大影响的，可以不予考虑。

或者是通过调查询问来了解在多大程度上非量化成分能够改变规制决定，而这里的规制决定是由分析的量化成分来确定。

当然，如果成本和收益中都有非量化成分则上述方法适用性会降低。

应该指出的是，一些要素没有被量化的原因在于规制制定者给予其它因素更大的权重和更多的优先考虑，而给予没有被量化要素以较小的权重，从而使这些要素可能被简单地忽略。

三、政府规制成本、收益比较及重要前提分析成本收益分析的基本原理就是当规制取得的总收益超过发生的总成本的时候就可以确定规制政策能否实施。

但是，我们还必须要确定两者比较的起点问题，即所谓的“基线”（baseline）的选择问题，不同的基线可能会导致不同的总成本和总收益，从而使两者的可比性受到影响。

如何选择折旧率也是在比较成本和收益时一个重点关注的问题。

“基线”是用来描述当一项预期的规制政策介入缺乏时的自然状态。

一项规制政策的净收益是由在政策实施情况下和没有该政策情况之间的差异所测量而来的。

在一定程度上讲，基线的设定可能与规制政策本身同样重要。

虽然从理论上来讲，对基线的设定非常简单，只要规制政策未介入之前的时间内的任何状态都可以成为基线，这对于单一规制政策实施时的情况是适用的，但现实是更多的规制政策往往被考虑在一定的时间内协调配套提供，因此，要必须保持影响成本和收益的基线假设的连贯性，避免出现因随意设定基线而无法统一成本和收益的情况发生。

一般来讲，一个合适的基线选择要考虑以下四个因素：一是市场的演进情况；二是影响预期成本和预期收益的外部因素的变化；三是规制机构和政府其它部门已公布或正在发挥作用的规制的改变；四是被规制对象遵守和执行规制的程度。

在确定了基线时的资源配置状态、市场竞争秩序、成本和收益的初始状况等情况下，成本和收益的可比性程度则会得到很大控制。

由于成本和收益都具有时间效应，一般来说，在一个规制政策实施的整个周期中，成本会在前期增加、后期逐步减少，而收益则在前期效应不明显、后期逐步产生并增大，并且，一些规制政策往往具有“代际效应”，因此，对折旧率（discount rates）大小的选择关系到一项规制政策能否被大众接受，也关系到代际之间的公平问题。

为了准确对成本和收益进行比较，应该在不同的贴现率下进行对比分析，根据实际变化情况来确定一个“平均”贴现率水平。

应该指出的是，在对成本和收益统计的实践过程中会发生高估成本和高估收益的倾向。

对于政府有关的规制部门而言，往往想通过规制收益来体现自身的绩效、引起上级有关部门的重视，并以此实现未来自身收益的最大化；对于被规制者而言，为避免因执行规制政策而增加额外的支出，而在评估成本时往往倾向于高估规制成本，以通过降低预期净收益来影响规制决策。

虽然在总成本和总收益总量计算中掩盖了上述两种倾向，但在对其结构性分析的时候应该尽量排除上述两种倾向带来的误差。

在规制政策选择过程中，如果出现两个规制政策具有相同的成本和收益，则那种能够为穷人带来更多公平背景的政策应该优先考虑。

在现实的规制政策评估中，可能会对多个规制政策进行成本收益的分析，在既定政策目标下将根据以社会福利表现出来的成本损失效应来对规制政策进行排队，虽然从理论上来讲，带来社会福利最小损失的规制政策是最佳的选择，但在一些情况下考虑到规制成本所包含的社会震荡等问题，往往会选择次优解。

值得一提的是，规制政策的出现在很大程度上因市场失灵而出现，通过对规制的成本和收益的分析而得出的净收益虽然在正数的情况下就可以确定该规制政策可以实施，但如果利用其它一些非规制政策措施，以市场化的方式来达到既定目标，则应该尽量避免使用规制政策。