第九讲规制的成本、收益与绩效分析

1970-2001年美国联邦政府规制支出变化趋势
20,000 18,000
支出额 支出额(百万美元)
16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
年份
联邦规制支出
数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心（图中数据以 年为基年折算， 数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心（图中数据以1996年为基年折算，2000，2001 年为基年折算 ， 两年为估计值） 两年为估计值） 图1：1970－2001年美国联邦政府规制支出变化趋势 ： － 年美国联邦政府规制支出变化趋势
（1）绩效的内容： 电力价格：研究最多的绩效指标。但是将价格作为指 标存在一些问题：研究集中在发电侧，而数据来自 供电侧；电力价格存在工业用电和居民用电价格差 异等。 发电企业的生产效率：电力业生产效率很难衡量，可 选的指标是劳动生产率、热能效率或容量。 电力质量：频率、电压、持续性和可靠性。指标可选 电力储运损耗，但是数据不易得到，关于电力质量 的实证研究还不多。
规制支出，即 政府为执行规 制政策所投入 的预算经费。 企业或消费者为遵守规制政 策所支付的各种直接费用， 如为遵守环境规制要求所购 买的环保设施成本。 企业或消费者为满足规制要 求将有限资源从其他用途中 转移出来，导致资源配置的 低效率，进而降低企业生产 率所导致的成本。
会计成本 美国联邦政府用于规制的预算支出随着政府规制政策 的变化而波动。平均而言，联邦政府的规制机构与 雇员每年将花费约187亿美元资金用于制定和实施 联邦规制政策。从1970年到2001年美国联邦政府 预算中的规制支出变化趋势如图1所示。按照1992 1 1992 年不变价，纳税人为维持联邦规制计划运转所付出 的年均支出从1970年的46亿美元增长到1994年 的142亿美元；1995年到1996年间，联邦规制机 构的支出下降了约5.72亿美元。但据测算，1998 到2000年，联邦规制部门的支出将会上升13.4亿 美元。
表2 2000年美国联邦规制成本与部分其他国家的GDP
2000年美国 规制成本
1998年部分国家的GDP 加拿大 西班牙 澳大利亚 俄罗斯 中国
GDP 亿美元
7210
6040
5530
3640
2750
9619
图2：1977－2000年美国联邦政Fra Baidu bibliotek各项规制的成本变化 ： － 年美国联邦政府各项规制的成本变化 趋势图
1、电信业规制改革绩效研究现状介绍
随着规制、放松规制、再规制政策的演变，对第二 次规制改革（80年代）政策、规制绩效的研究从 90年代开始逐渐增加。 比如： （1）总和绩效研究 （2）区分规制变化和引入竞争的绩效研究 （3）对电信价格的系统研究 （4）对法律规制绩效的研究 （5）对拆分AT&T，引入竞争的研究 （6）较为具体的规制政策的研究 （7）国内的研究介绍（实证研究少）
年份
数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心， 亿元。）。 数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心，1996（数据单位 亿元。）。 （数据单位10亿元
3、政府规制的净收益
尽管美国联邦政府制定了数以万计的规制政策，但其中只有少 数政策会带来净收益。而且各种类型的规制政策，其成本收益 情况存在着显著差别。一项对美国7个联邦规制部门（消费品 安全委员会、劳工部、交通部、环境保护署、卫生与公众服务 部、住房与城市发展部、农业部）1982年到1996年期间所发 布的规制政策的研究(Hahn，1999)表明： （1）这一时期所发布的重大规制政策中，仅有不到一半的政策能 通过规制部门自身的成本收益检验； （2）以环境规制、安全规制为代表的社会性规制的净收益较大； （3）环境规制的净收益大约构成规制净收益总值的1/3。
第十二章 规制的成本、收益与绩效分析
规制的成本收益分析 规制的绩效分析
第一节 规制的成本收益分析 ——美国经验
政府规制的总成本 政府规制的隐性成本 政府规制的净收益 政府规制的负面影响 规制政策的选择
1、政府规制的总成本
总成本=机会成本 =会计成本（预算支出）+隐性成本 政府规制的总成本（机会成本）构成： 会计成本 隐性成本 直接成本 间接成本 政府预算中的
（2）得到的结论：研究介绍 （3）国内的研究
3、民航业规制改革绩效研究现状介绍
（1）国外研究介绍 （2）国内研究介绍
4、铁路规制改革绩效研究现状介绍
实证性绩效研究成果还比较少
二、规制绩效的评估方法
1. 比较规制与没有规制的企业和市场 这种方法依赖于跨企业的变化，即不同的规 制结构下相似企业的运作，或时间序列的变 化，即处于变化中的规制结构下相同企业运 作。
美国一位学者曾预计（Hopkins，1998）， 到2000年，美国联邦规制的直接成本将达 到7,210亿美元。这相当于对美国每个家庭 年征税6,800美元。2000年联邦总支出的 6,800 2000 规模大约为1.9万亿美元，上述规制成本相 1.9 当于联邦总支出的40%。据此预计，美国 2000年的规制直接成本将分别超过加拿大、 西班牙、澳大利亚和俄罗斯等国家1998年 的GDP，接近我国1998年的GDP，如表2 所示。
1、各行业指标选择原则
（1）以企业经营结果指标为主。 （2）评价指标的相关性要小。 （3）指标体系应包括企业经营过程指标和经营结果指 标，并在两者之间形成平衡。 （4）不同企业要设计具有自身特色的业绩评价指标体 系。 （5）评价指标数目要适中。 （6）财务指标和非财务指标要达成平衡。 （7）要兼顾短期和长期利益。
美 元
Q* 规制的 -
规制政策选择原则： 规制净收益最大化： 规制的边际成本=规制的边际收益 美
元 边际成本
边际收益
规制的边际
注意：进行成本收益分析要考虑贴现问题
5、放松规制的收益
事实表明，美国20多年的放松规制的改革产 生了永久性收益。尽管部分经济主体的利益 在规制改革过程中受到了损害，但就总体效 果而言，改革的收益完全可以弥补受损群体 的损失，因此，总体来看，美国的规制改革 是一个正和博弈，而非零和或负和博弈。放 松规制改革带来的竞争性市场环境提高了企 业生产率，降低了商品价格，丰富了商品与 服务的市场供给，刺激了技术创新，有力的 促进了经济增长。
根据美国小企业局的调查，500人以下的企业，年均规 制成本为每个员工5000美元；500人以上的企业，此 成本下降为人均3400美元。雇员50人以下的企业，规 制成本要比雇员在50-100人之间的企业高出7-10倍。
（4）对新兴产业进行规制的影响——在一 定程度上制约了新兴产业的成长
5、规制政策的选择
9.11事件前，美国连续10年的经济增长很大程度 上应归功于政府的规制改革。 一项对美国5个重大的网络产业（天然气、电信、 航空、卡车和铁路）放松规制效果的研究 （Crandall and J. Ellig，1997）表明，在放松 规制的前两年内，价格平均下降了4%－15%，如 4% 15% 表3所示，在10年之内，预计价格将至少下降25%， 对某些消费者群体来说，价格下降的幅度将接近 50%。服务质量有了明显提高，放松规制及其带 来的客户选择权与知情权将服务质量与消费者的意 愿结合起来，实现了像航空安全、煤气服务的可信 性及电信网络的可信性等关键的社会目标。
不可否认的是，美国经济从放松规制的改革中获得了巨大收益。 经合组织（OECD,1999）曾对美国放松规制改革进行了回顾 与评论，得出了如下结论： “对具有自然垄断特征的传统网络产业的定价、进入与退出规 制的取消直接导致了这类产业生产率的提高与成本的降低。更 加激烈的市场竞争刺激了产业的重组与创新，通过提供更好的 服务与更低的价格使消费者从中受益。新技术、服务与企业创 新实践迅速兴起，成倍的增加了消费者收益，并在此基础上形 成了一批高速增长的新产业。这些改变的出现使美国经济更能 迅速适应日新月异的技术变迁，抵御来自外部的冲击，并有充 裕的空间来改善经济增长、物价稳定和充分就业等宏观经济目 标之间的两难选择，推动了美国经济遥遥领先于世界其它国 家。”
2、电力规制改革绩效研究现状介绍
改革比较缓慢，没有一个国家有十分成功的经验， 但是有些国家已经在实现电力竞争方面取得了实质 性的进步。 规制改革情况：输电和配电具有自然垄断性，发电 和售电不具有自然垄断性。大多数国家电力规制改 革是发电和输电分离，在发电侧引入竞争；但是也 有些国家还保持一体化，并取得了比较好的绩效； 在供电环节，由于改革比较快的国家统一的电力市 场建设也没有完成，目前较为系统地评价配电和供 电环节规制改革的研究还没出现。 绩效研究的总体情况：
4、政府规制的负面影响（间接成本）
（1）政府规制对价格和资源配置的影响。 ——扭曲价格机制，错误地引导资源配置
尽管规制成本最初由企业和地方政府承担，但是消费者最终以高 价格、低工资、高税收、高失业的形式承担了规制成本； （Hazilla and Kopp,1990)的研究表明，环境规制1990年使美 国就业率下降了1.2%； 企业承担的成本：利润减少 社会性规制增加了企业的责任，强化了雇主的责任，增加了失业， 导致了劳动力资源的闲置。
具体地说： （1）规制总成本在80年代逐渐下降，90年代初期开 始逐渐上升； （2）对价格和进入进行的经济性规制的成本最初逐年 下降，与规制总成本的变化基本同步，到20世纪 90年代末，经济性规制成本下降的趋势随着放松 改革告一段落而趋于平缓。 （3）80年代末开始，以环境规制为重点的社会性规 制的成本逐年增加，构成规制总成本持续上升的主 要因素。
第二节 规制改革的绩效分析
规制改革绩效研究现状 规制绩效的评估方法 电力行业规制改革绩效分析 民航规制改革绩效分析 电信行业规制改革绩效分析 铁路行业规制改革绩效分析
一、规制改革绩效研究现状
90年代开始对规制绩效的研究不断增加 进行规制绩效研究的方法： （1）找到规制绩效的标准（比如资源配置效率标准、 福利最大化标准等） （2）运用计量经济学、运筹学等方法进行实证分析 （3）对不同的规制制度和是否存在规制等不同的情况 进行比较研究。 （4）定性研究（规范性研究） （5）确定规制绩效
（2）政府规制对企业生产率与竞争力的影 响——企业生产率降低，长期成本提高 Gray（1987）研究了环境规制及职业安全 与健康规制对美国450个制造业部门的影 响。发现20世纪60年代-70年代末期， 生产率下降的30%都是此类规制引起的。
（3）政府规制对不同规制企业的非均衡影响—— 对大、小企业影响不同，小企业规制负担重
美国联邦政府规制成本
800 700 600 500 400 300 200 100 0 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 规制成本(10 10亿美元)
环境与风险规制成本 价格与进入规制成本 文书工作成本 规制总成本
2. 比较规制强度的变化 恰当地运用这种方法需要充分细致地了解规 制规则的变化和步骤，以及这些变化如何影 响行为。
3. 模拟环境实验 作为“天然实验”的替代方法，受控实验提 供的数据越来越多地用于测量规制效果。
4. 受规制企业和市场的结构/模拟模型
二、电力行业规制改革绩效分析
规制改革 绩效指标设定 绩效研究
2、政府规制的隐性成本
精确估计隐性成本并非易事，尤其是对隐性 间接成本的测算，很难明确界定规制的实施 到底使生产率下降了多少。尽管现实中，规 制政策的制定也经过了成本收益分析，但这 种分析多是基于规制的会计成本，或会计成 本加隐性直接成本，往往忽略了规制的隐性 间接成本，因而低估了规制成本或高估了规 制的净收益。
对直接成本的估计 经合组织（OECD，1999）统计，近年来 美国政府用于实施规制的开支占GDP的比重 约为30%，和80年代比有所降低。但是这 种统计并没有包括政府法令规定的企业或居 民的开支，而企业或居民的开支大概要占 GDP的10%左右。 随着规制改革的进行，80年代美国规制成本 有所下降，90年代又开始大幅上升。