国有企业改制发展阶段

国有企业改制：发展阶段及存在的问题

国有企业改制：发展阶段及存在的问题 2004-7-9

内容摘要：

以中央文件和基本政策为主线，将国有企业改制分为四个阶段：

1、以经济责任制为主的股份制试点阶段；

2、以建立现代企业制度试点、上市、“放小”阶段；

3、明确大企业公司化方向和健全法人治理结构的阶段；

4、以新的国有资本管理体制为基础的改制阶段。

在分析国企改制各阶段特点、重点的基础上，提出国企改制需进一步解决的问题。

关键词：国有企业改制发展阶段问题

国有企业改制，就是将传统的国有企业改造为现代公司制度，其包含两层含义:一是企业法律形态的改变，如从全民所有制企业改为股份公司、集体所有制企业改为合作制企业等；二是股权结构的改变，如从国有独资公司改为国有控股公司等。在国有企业改制的新阶段，我们有必要厘清国企改制的脉络，提出需要进一步解决的问题，以推动国企改制的进程。

一、国有企业改制的发展阶段及特点

随着实践发展和理论突破，国企改制的指导思想不断调整，改制目标逐渐清晰。根据国企改制目标的差异性，我们将国企改制分为以下几个阶段。

80年代初到1993年：以经济责任制为主，开始股份制试点

这一阶段国有企业改革的重点是在计划经济体制的框架内引入市场经济因素。价格双轨制使市场力量开始与计划和行政命令一起发挥作用，从80年代开始，企业按市场价格销售产品的比例逐渐扩大，乡镇企业、私人企业、外资企业逐渐成长起来并开始与国有企业竞争。1979年政府出台了利润留成政策，1981~1982年实施了多种形式的“经济责任制”，1983

年实施了利改税计划，从1987年开始实施了多种形式的“承包责任制”。国有企业的预算约束机制逐渐增强，国有企业破产法于1986年颁布，预算投资和补贴开始被银行贷款和利润留成基金所替代。这些政策试图在不触动产权制度的情况下，通过调整国家和企业之间的权利和收入分配关系，给企业以物质刺激，提高国有企业的经营效率。

80年代初期，一些小型国企开始股份制的试点。1984年，11家国有企业改制为股份制企业。1986年12月，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，一些城市开始进行大中型企业股份制的试点。1989年2月，国家体改委负责人对股份制企业试点的方针、政策作了阐述，强调企业改革的重点仍是承包制，股份制企业试点不宜铺开，不要“一哄而起”。1990年和1991年分别在上海和深圳建立了股票交易所，推动了股份制试点的进展。1992年，国家体改委等部门印发《股份制企业试点办法》，该办法是建国以来第一个关于股份制试点的全国性文件，随后陆续推出一系列配套法规，股份制试点由点到面逐渐展开。

1993年到1997年以前：以建立现代企业制度试点、上市、“放小”为中心

1993年党的十四届三中全会提出“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”，以“制度创新”替代以前的“放权让利”战略。1993年12月颁布的《公司法》为现代企业制度提供了法律支持，标志着国企改制正式进入法律化的阶段。国务院于1994年选择了100家国有大中型企业按照《公司法》及有关法规进行建立现代企业制度试点，其中一项重要内容就是将

国有独资企业改为有限责任公司或股份有限公司。1995年党的十四届五中全会明确提出对国有企业实行战略性改组，抓大放小。1995年7月，部分企业“拨改贷”资金本息余额被转为国家资本金。

国有大企业进行改制上市。上市公司从1992年的53家发展到1997年的745家。1996年12月，证监会发布《关于股票发行工作若干规定的通知》，1997年9月，又发布了《关于做好1997年股票发行工作的通知》。这两个《通知》强调要重点支持农业、能源、交通、通讯、重要原材料等基础产业和高新技术产业，并要求优先考虑国家确定的1000家特别是其中的300家重点企业，以及100家全国现代企业制度试点企业和56家试点企业集团。上市企业自身的经营效率和发展前景没有被作为上市的首要标准，从客观上刺激了许多劣质国有企业利用这一政策，通过不正当途径获取稀缺的上市资格，并在资本市场上大肆“圈钱”。改制上市被作为国有大中型企业改革，特别是其筹集资金的重要手段。

中小企业改制的步伐加快。1992年以前，中小企业改制主要采取放权让利、承包与租赁等形式，改制的结果没有改变中小企业亏损的局面。“十四大”以后，中央关于国有小型企业改制的政策逐步放宽，十四届五中全会正式提出“抓大放小”政策，允许地方政府对小企业改制可以采取更灵活多样的形式，包括出售给个人的形式，各地普遍加快了中小企业改制步伐，改革方式更加多样化。到1998年8月,全国独立核算国有中小企业已改制47631户, 改制面占64.11%。一些省份中小企业改制面已达到80%甚至90%以上，有的地区国有小企业几乎全部改制了。

1997年-2002年：明确大企业公司化方向和健全法人治理结构

1997年9月党的十五大，提出对大型国有企业的公司化和小型国有企业的重组，改革的中心内容是“抓大放小”，从战略上调整国有经济布局。1999年十五届四中全会第一次提出“公司法人治理结构是公司制的核心”，明确对国有大型企业“实行规范的公司制改革”，提出“建立和健全国有企业经营者的激励和约束机制”，探索多种形式经营者激励机制改革。

1997年中国移动、2000年中国石化、中国联通、中国石油，在香港股票交易所和纽约股票交易所同时上市，不仅为这些企业的发展筹集了大量资金，而且促进了这些企业按照国际市场规则迅速发展。

2000年上海证券交易所公布了《上海证券交易所上市公司治理指引》。2001年8月份证监会颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》。2002年1月，证监会和国家经贸委发布《上市公司治理准则》。2002年6月，中国人民银行公布了《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》。2002年2月，财政部、科技部《关于国有高新技术企业股权激励试点工作的指导意见（备用方案）》，规定对企业的发展做出了突出贡献的科技人员和经营管理人员，可以采用奖励股份、股权（份）出售、技术折股三种股权激励方式。

1998年底实行了重点大型国有企业稽察特派员制度，在此基础上国务院出台了对国有重点大型企业实行外部性监督的《国有企业监事会暂行条例》。全国人大于1999年12月对《公司法》的第67条作了相应修改，明确规定“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。”为国有企业监事会制度的建立提供了法律依据。针对我国国有企业高负债以及与此相伴的国有银行巨额不良资产问题，债转股方案在2000年进入实施阶段。

2003年以来：以新的国有资本管理体制为基础的改制

2002年十六大提出建立出资人制度，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资