关于《民用机场管理条例》的思考

《民用机场管理条例》已于7月1日起正式实施，虽然条例的作用难以在短时间内发挥，但其对行业的影响却是深远的，引起了行业内外的广泛思考。从当前的讨论来看，争论的焦点主要在条例的第三条和第三十八条。即关于机场的公共基础设施定位，与机场转型和特许经营权实施问题。在此，笔者也试着提出自己的看法。

《民用机场管理条例》第三条：“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”关键就在于这个公共基础设施的定位。所谓基础设施，是指具有满足社会公共需要特征的、服务于社会生产流通和人民生活的各种硬件与服务的总称。因此，根据这一定义，机场条例的颁布至少会引起我们在以下四个方面的思考：

一是关于机场建设规划的思考。作为公共基础设施，其建设的前提就是需要满足公共需要，除了那些关系国计民生与维护国家安全需要之外，其建设与规划程序应以公共需要与公共选择为基础，即相同区域，或邻近区域机场的数量与质量将是规划考虑的重点。那么，我们今天所看到的一些“关关停停”的机场，以及一些处在数个机场包围之中，方圆300公里左右的军民合用机场、或是规划申请中的机场，是否有建设或开航的必要，是否从满足公共需要的角度出发、是否遵循了基础设施建设的公共选择程序，就值得我们深思了。

二是关于机场建设投资模式与服务收费水平的思考。由于基础设施处于相关产业的“上游部门”，具有建设投资的先行性，以及使用成本的“牛鞭”效应（其使用成本的波动会引发产业链上下游相关服

务成本的较大波动），决定了其建设投资管理应以政府部门为主导。目前，我国的基础设施投资主要有以下几种模式，即：（1）政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费；（2）私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本；（3）政府与民间共同投资；（4）政府投资，法人团体经营运作；（5）B OT投资方式（建设－经营－转让投资方式）。显然，这在很大程度上为机场的建设投资拓宽了融资渠道，也为机场的建设投资提供更多的创新空间。但是，作为具有自然垄断性基础设施，其投资的收益性，即未来机场投入使用的收费水平也必然会受到政府从产业链成本角度思考的管制。

三是关于机场管理机构属性与职责的思考。机场作为公共基础设施，具有准公共物品的特性，即非竞争性与非排他性。这就要求机场管理机构只能是以“教练+裁判”的引导、监督管理身份出现，其主要的职责在于机场服务的准入与退出机制的建设，创造一个公平竞争的服务环境。然而，在我国机场服务管理的长期实践中，机场管理模式可谓是千差万别，现行存在的诸如“集团管理公司”、“管理局”、“管理办公室”，是否就是条例中所指的机场管理机构，显然值得我们思考。笔者以为，要成为条例中的机场管理机构，至少要满足两个方面的条件：一是合法拥有机场资源的使用权；二是不直接或间接（通过关联企业）经营机场相关业务。

四是对机场经营管理模式创新的思考。机场管理条例在第三十八条明确规定：“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业

务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项”。“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营”。这应该是对机场作为基础设施定位的一种延伸，公共基础设施，主张的社会价值最大化，而不是企业价值最大化或股东价值最大化，其经营模式的创新应以国际民航组织主张的“最佳商业做法”与“服务水平协议”为基础。然而，由于历史的原因，在我国机场管理实践中，对这两个主张的坚持还处于赴阶段，无疑会对行业管理部门与机场管理机构提出较大的挑战。

当然，机场管理条例的颁布与实施，对我国机场业，乃至整个民航业来说，的确是个不小的进步。但是，要真正实现条例实施的最终目标，还需要政府管理部门、行业管理部门，以及民航事业单位的共同努力，出台相应的实施细则，不断完善民航业服务与管理环境，促进我国民航业的健康、快速地发展。