新型城镇化建设对教育的挑战

新型城镇化建设对教育的挑战

十八大报告提出了城乡一体化发展的新型城镇化道路，要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，”全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

我们需要在城乡一体化发展的视野中，围绕构建覆盖城乡居民的公共教育服务体系，深化城市教育改革，探索农村教育的科学发展之路。

1、确立社会公平的大局观

社会现代化是一个工业化和城市化的过程，改革开放的历史就是中国人口大规模流动，移民改变和创造城市的历史。对于城市的管理者和市民，需要顺应这一社会发展的潮流，认识在城市化过程中人口流动的正当性、长期性和复杂性,调整自己的心态，建立正确的价值立场。

面对快速城镇化进程，原先处于潜隐状态的“城里人”和“外地人”的利益冲突显现，出现了城市保护主义的“邻避政策”。这种社会现象被称为“巴士效应”：自己在车下时拼命主张打开车门；一旦自己上车了，就主张赶紧关门开车。这种以一己利益为计较的狭隘心态显然是不可取的。当我们争取自己的权利时，就意味着主张一种面向所有人的普适价值。今天所有的城市人，都是昨天的“乡下人”。我们不能一方面反对北京大学成为“北京人大学”，同时认为上海就应当是上海人的上海。

当然，一项现实的公共政策，必须强调理性、渐进性、建设性，需要谨慎地调整、平衡不同群体的利益，应当有先中小城市、后大城市的“梯度开放”战略。但是，必须明确和坚持社会公平、教育公平的基本立场，要讲“大道理管小道理”，要有“全国一盘棋”的大局观，要有“以天下为己任”的胸怀，通过制度变革和创新，逐步实现宪法所规定的平等人权。否则，一方面要求每年转移上千万农村劳动力，同时各个城市却在设防，阻碍农民进城，社会现代化的理想就无从谈起了。

2、建立以常住人口为准的城市公共服务提供机制

对于城市社会而言，改革的目标已经确立，这就是建立以常住人口为主的城市公共服务体系，实行基本公共服务的全覆盖。问题是如何通过持续的制度创新，逐渐实现这一目标。

我们目前的公共服务体系，是在城乡分治、没有人口流动的计划体制下形成的，无法适应大规模人口流动的现实。需要通过体制和机制创新，形成对流动人口的日常管理，改变以户籍人口为主的现行管理体制，建立在流动状态下公共产品、公共服务的提供机制，即以常住人口为准的公共服务提供机制，“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化”。

近年来，各地政府的主要工作，是将流动儿童义务教育纳入公共服务的范围。进一步地，一些地方将这一服务扩大到了学前教育和中等职业教育。上海市已经提出将流动人口的公共服务纳入地方政府服务的视野，纳入政府的工作规划和财政预算，并将有条件地开放包括高等教育在内的各类教育服务。最终，在城乡一体化的户籍制度改革中，逐渐放开城乡二元的户籍限制，使外来农民工真正成为新市民。

建立这一新机制所需的制度创新，包括建立中央和地方各级政府分担的财政机制。建立跨省的义务教育经费转移支付机制，完善流动儿童教育的经费保障机制。因为流动儿童的教育责任不应只由流入城市最基层的区县政府承担。上海市已经建立了市-区两级的财政分担机制，是一个重要的制度创新。当前，需要明确中央政府所应承担的财政责任，建立对流动儿童教育的中央财政转移支付制度，从而建立地方政府持

久办好流动儿童教育的激励机制。

同时，需要通过体制创新，改变政府包揽包办的思路，构建由政府、公办学校、民办学校、农民工子女家长、社会组织等多元主体共同治理的新体制，不仅要发展民办教育，而且可以将符合基本条件的外来人员自办的打工子弟学校合法化，政府通过购买学位、购买服务的方式提供公共服务。还要鼓励社会公益组织举办的非营利的公益学校，通过多种渠道、多种体制扩大教育供给，满足城市不断增长的需求。

3、探索农村教育的科学发展

由于快速城市化进程、大规模的人口流动和学龄儿童减少，今天的农村教育正处于前所未有的大变局之中。持续十年之久的“撤点并校”政策，致使乡村教育出现“城挤、乡弱、村空”的局面，出现“上学远、上学难、上学贵”的问题。同时，出现了两个新的边缘化群体：城市的流动儿童和农村的留守儿童。这一切突显了城镇化背景下教育问题的严重性和复杂性。

（1）农村义务教育必须坚持公平优先

“后撤点并校时代”的农村教育，当务之急是按照《国务院办公厅关于农村义务教育学校布局调整的意见》，解决好农村撤点并校过程中出现的突出问题。在农村学校布局调整中，能够走出去进城上学的大多是经济条件较好的家庭，受损的主要是偏远贫困农村、山区、牧区的弱势群体，因此，必须对农村后20%的弱势人群予以特别关注。其根本措施，就是如《教育规划纲要》提出的，“合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”

要科学制定农村义务教育学校布局规划，不搞“一刀切”，改变盲目追求“学校进城”和“一步到位”的思维，按照“小学就近入学，初中以乡镇为中心适当集中”的概念，规划和建设好农村学校。湖北黄梅县、吉林通榆县等已经通过强基固本、反哺农村学校，改变了农村学生盲目进城上学和大班额的弊病，出现了农村学生的回流。

应当认识，在地广人稀和边远偏僻的山区、农牧区，小规模学校将长期存在，许多发达国家也都存在这样的教学点。不应将小规模学校视为是落后的、需要消灭的。问题是如何改善和提高小规模学校的教育质量，这需要探索有效的方法和路径。一些地方采取中心学校辐射、教师走教的“卫星式”管理，有的采取复式教学的方式，都是行之有效的。

（2）超越“离农”和“为农”的二元对立

走城乡一体化的城镇化道路，需要在城乡二元文明共生和一体化发展的新的文明框架中，重新认识农村教育的价值和重要性。那种认为现代化就是消灭农村、取消农村教育的观念是完全错误和不切实际的。哺育了中华民族的丰富多彩的乡村文明需要继承、滋养和更新，通过发展农村教育，为新农村和小城镇建设提供人力资源，使得农村成为有生活质量和生命意义、有别于都市文明的精神家园。

与此同时，特别需要认识什么是农村所需要的教育，什么是农村的“教育质量”。否则，所谓的“上好学”不过是追随城市应试教育的尾巴，在不可能取胜的升学率竞争中挣扎。

对于农村教育的功能定位，今天也许我们可以超越“离农”和“为农”这样二元对立的认识。在快速城镇化背景下，越来越多的农村青年进入城市，是一种历史趋势。同时，即便在未来二三十年我国的城市化率达到75%左右，中国仍将拥有绝对数量庞大的农村人口，拥有规模巨大的农业，农村并不会真的消亡，农业现代化仍然需要高素质的劳动者。农村教育不应该是单一的升学教育，不应该照搬城市化的“应试教育”，而需要满足为升学、为城市化和为新农村建设服务的三重目标。

（3）“以学生为本，以乡土为根”