论行政权力的法律控制

论行政权力的法律控制

作者：贾智杰

来源：《法制博览》2013年第07期

【摘要】现代意义上的“法治国家”是德国资产阶级宪政运动的产物，其意思是国家权力，特别是行政权力必须依法行使。行政法治无论作为一种政治思想还是一种制度实践，都是法治的主要部分。本文将从法治政府的理论出发，讨论控权的必要性，结合西方各法治国家的实践经验，探究我国构建法治政府过程中法律对行政权力的控制。

【关键词】法治；行政权力；控权

一、法治与控权

“法治”是一个不能随便被定义的概念，在法治社会中，权力的来源不是统治者的主观意志，而是直接来源于已存在的法律；所有的个人和组织都要在法律之下活动，任何权力都不得凌驾于法律之上，即法律至上。人们习惯于把政府服从法律控制的国家称为“法治国家”，虽然法治国家的涵义不仅仅在此——它指主要依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力与权利得以合理配置的社会状态，[1]但行政法治无论作为一种政治思想还是一种制度实践，都是法治的主要部分。法治寻求权力与权利的合理配置，旨在控制权力，尤其是行政权力。行政权力的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，有很大的扩张性，因此比其他任何权力更需要控制。

控权论是行政法治的核心思想，所谓“控权”，并不仅仅是限制行政权力，是指法律对行政权力的驾驭、支配。控权的目的是实现政府权力与公民权利的平衡，构建法治政府要始终坚持法律控制行政权力，这主要是由行政权力的本身特征所决定。首先，权力的运行规律告诉我们需要对它进行控制，正如孟德斯鸠所说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，为了防止行政权力的变异扩张，必须用法律对其控制；其次，权利的实现规律也说明其必要性，因行政权力与公民权利强度差异悬殊，并且行政权力很容易影响甚至侵害公民权利，行政权力越大越危险，因此必须始终坚持控权。追溯控权理论的发展就要回顾行政法治的思想历程，古希腊时期的法治观是“服从法律的统治”；到了近代，思想家们发现只有合理地分配和制约国家权力才能推行法治，洛克认为天赋人权，政治权力是个人自由最大的危害，必须受到法律的约束；[2]孟德斯鸠提出了分权理论；当代社会随着国家经济职能的扩大，公民权利的扩展，传统法治观念也面临着挑战，主要是法治与政府自由裁量权的关系问题，如何有效防止自由裁量权滥用成为关键。

二、行政权力与行政法

（一）行政权力的性质

为实现法律对行政权力的有效控制，我们必须首先了解何为行政权力，它有哪些特征。任何权力都意味着一方对另一方的支配，但随着近代以来对权力合法化的要求，法律上的权力又具有了一般权力所不同的特性，既有权利的特性又有义务的特性，行政权力则表现为能动性与法律性。行政权力的法律性是指行政权力的行使必须以法律为依据，受法律约束，法律规定行政的实体规制及程序规制，因此无法律也就没有行政；能动性则指行政主体执法过程中可以有所创造，使法律更加具体化和有针对性。相对于司法权，行政主体在法律设定的权力范围内享有更大的自由裁量权，因此自由裁量权问题也就成为了控权制度中的重点。

（二）法治对行政法的要求

实现行政权力的法律控制，主要是讲行政法对行政权力的控制，究竟法治政府下的行政法是怎样的呢？严格意义上的行政法并非仅仅“关于行政的法”，它是在一定历史条件下产生、用于控制行政权力的法律。行政法产生的原因跟行政权力的特征密不可分，行政机关行使权力对国家事务进行管理时，往往会引起对公民权益的侵害，有了侵害就必须要承担责任，并且要制定规则预防侵害的再次发生，因此行政法就应运而生。

现代行政法是控权法，随着社会的发展，其逐渐呈现出多元控权的形态，多元控权的方式表现在规则对权力的控制、权利对权力的控制、权力对权力的控制以及程序对权力的控制。如《美国式民主》一书对行政权力的控制方式做了阐述：国会的基本立法权力迫使政府机构承认国会的意志，并且照国会的意愿解释和运用法律；国会详细制定了管理机构所要遵守的程序；在一定条件下，可将政府的最后决定起诉到法院等。[3]

笔者认为，法治社会下的行政法要想真正发挥控制行政权力的作用，需要做到以下几点：

1.在法律制定阶段进行实体控制，限制行政权力、规定行政权力的行使范围。

2.在行政行为实行阶段进行程序控制，也就是在行政行为剥夺公民自由、财产时，赋予相对人防卫的权利，即程序抗辩。

3.在权利救济阶段以诉讼来控制，这是一种事后的补救性控制，法院对行政行为进行审查，最后依法院的判决要求行政行为变更或重做。

4.在行政系统内部进行内部控制，行政系统内部可以设立专门化的机构，审查和监督行政机关的行政行为。

5.对自由裁量权进行合理性控制，赋予自由裁量权的同时要限定自由裁量的合理性标准。

三、法律对行政权力控制的实现

（一）实现控权的模式

近代以来，各国将控权理论应用到行政法中，形成的控权模式可归纳为两种：第一种是大陆法系国家的严格规则模式，行政法是公法，私法规则一般不用于行政活动，这些国家力求行政实体法的完善，通过详细的实体法规则来实现法律对行政权力的控制；第二种是英美法系的正当程序模式，英国没有实体行政法，但行政活动可以适用私法，它把正当程序作为原则，在行政行为作出前相对人应得到通知并为自己辩护，同时在成文法中规定权力行使的具体程序，程序越权无效，后来美国等也继承了这种模式。

通过比较我们发现严格规则模式比较依赖法律的外在环境，如果政体、经济结构发生变化使得实体法律动摇时，严格规则模式就会丧失其正义性，同时行政法要想将所有行政活动都纳入到实体规范中也是不可能的。然而，正当程序模式不以外部环境为条件，在缺乏实体性规范时，通过听取相对人意见的程序来实现正义，它适应了时代的发展要求。对我国来说，正当程序模式值得借鉴，我们在实体法中对行政权力限制的同时更应该重视程序抗辩，赋予行政相对人申辩权利，以保持行政权力与相对人权利的平衡，有效实现控权。

（二）控权制度的结构

谈及法律对行政权力控制的实现，就必须重视控权制度的结构设计，一般来说包括规定行政权力的实体法、规定行政行为的程序法和规定行政救济的行政诉讼法，即行政权力、行政行为以及行政责任是行政法控权制度的主要内容。首先，行政权力的设定是一切行政法律问题的前提；其次，行政权力的实施是实现行政目标的必要条件，法律必须详细规定各种行政行为的具体程序标准；最后，为保障公民权利，行政责任必须由法律严密的制定，同时赋予相对人充分的救济权利。

当今社会的行政事务纷繁复杂，行政主体拥有了更多的自由裁量权，那么如何控制自由裁量权的运用成为了控权制度的难点。关于自由裁量是否合理，笔者认为应当符合正当目的且使用法定的手段，同时行政主体必须在必要时及给相对人造成最小损害的前提下行使裁量权才是合理的。往往不合理的行政行为是由于滥用职权造成的，所以除了行政诉讼之外我国还可以建立行政行为的司法审查制度，在发现行政主体行为时明显存在恶意，或者没有充分考虑必要因素，或者行为手段上强人所难时，司法机关可以纠正或变更行政行为，当然这种司法审查制度的建立要以完善的监督体制设计为前提，我们期待行政法控权体制的逐渐完善。

（三）控权下法治政府的实现

正如上文所说，行政权力、行政行为以及行政责任的规范是控权制度的主要内容，因此笔者总结出了迈向法治政府必须坚持的三项原则：有限权力、正当程序、责任行政。首先，一切行政权力都是有限的，它受法律的限制，受相对人的限制，受其他权力的限制，越劝无效；当然，行政主体拥有自主裁量权，但是要受到合理性的限制，关于合理性的标准前文已论述，在此不赘。其次，因法律不可能详尽每一具体行政行为的操作，所以要坚持正当程序的原则，程序违法的行政行为无效；关于何为正当，笔者认为要合乎权力创设的目的及法律一般性规定，