第六章公共政策的执行分析091024
公共政策的制定与执行
一、公共政策的概述（一）公共政策的涵义公共政策是社会公共权威(党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要,依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南.这个定义突出强调了四点：（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理.因此,公共政策是各种利益关系的调节器.（4）公共政策对社会利益的分配,服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。
（二）公共政策的类型元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。
总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策.也常常被人们称为”战略决策"。
基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。
具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围,为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则.(三）公共政策的功能1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。
2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。
3。
控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。
4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用.能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1)与政府的主观偏好相一致的公众.（2）能代表社会发展方向的公众。
（3）在社会中占大多数的公众。
5.推动功能:政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。
第六章 政策执行精编版
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
4
二、政策执行的特征
作为政策过程的一个重要阶段，政策执行主要表现为以下 六个特征：
1．对象的适用性 即一定的政策适用于一定的对象。政策对象就是政策
作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事。 严格地说，政策对象的适用性是指政策的时间效力、空间
效力和政策对人和事的效力。因此，政策对象应当体现三 个方面的内容，一般而言，其标准的表达方式是： “在××范围内，××主体（目标群体），从事××
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
19
（三）年龄互补
处于不同年龄段的人们，在阅历、经验、精 力、作风等方面，各有特点。在一个执行群体中， 只有做到老中青合理搭配，才能充分发挥各自的
优势，形成年龄互补，提高整体效能。
老同志经验丰富、处事稳重、思虑周密，但精力有限、 趋于保守；中年同志年富力强，但生活压力较大；青 年同志朝气蓬勃、精力旺盛、敢于开拓，但阅历不够， 经验不足。
（五）个性互补
个性互补指气质与性格互补。从心理学角度看，人的气 质有活泼、兴奋、安静、抑郁等不同类型；人的性格也有内 向、外向、顺从、独立等不同特征。然而，人的个性没有优 劣之分，从某种意义上讲，都有积极和消极的一面。
个性互补，就是将不同气质、性格特点的人合理组合，使他们 相互协调和补充，提高群体的合力与向心力。
强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果。 但运用不当，也会带来一定的负面影响。如出现 “上有政策，下有对策”、“上有大政策，下有土 政策”的情形。
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
6
3．执行的有序性 执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段 性顺序和过程的连续性。这是保持政策执行稳 定开展的基础要素。它要求政策执行程序的每 个环节具有时间上的先后次序。
第六专题公共政策内容的执行
第六专题公共政策内容的执⾏第六专题公共政策的执⾏公共政策经合法化过程后，⼀经采纳即进⼊政策执⾏阶段。
政策执⾏是将政策理想转化为政策现实、政策⽬标转化为政策效益的唯⼀途径。
政策执⾏的有效性事关公共政策的成败。
因此，政策执⾏是政策⽣命周期中最重要的环节之⼀。
公共政策的执⾏活动也是⼀个完整的过程，下⾯的案例说明了这⼀问题。
案例9-1 营⼝市委贯彻执⾏家庭联产承包责任制家庭联产承包责任制是我国改⾰开放以来普遍实⾏和不断完善的⼀项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）政策。
辽宁省营⼝市委按照“宣传—试点—推⼴”的程序开展⼯作，确保了该项政策的有效执⾏。
1980年11⽉初，中共营⼝市委召开五届四次全委（扩⼤）会议，系统学习和全⾯理解中共中央[1980]75号⽂件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改⾰的重要内容。
全市家庭联产承包责任制从1981年10⽉开始酝酿、调查，12⽉上旬县、区召开三级⼲部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练⼲部，提⾼对该政策的认识程度，并在⼀些社队进⾏政策试验。
县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点⼯作的县乡⼲部790多名。
1982年1⽉1⽇，中共中央批转《全国农村⼯作会议纪要》。
营⼝市委认真贯彻《纪要》精神。
市委领导带领农⼯部⼲部到农村⽣产队搞调查研究，总结出⼀套包⼲到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。
1984年1⽉1⽇，中共中央下发《关于农村⼯作的通知》即⼀号⽂件，作出关于延长⼟地承包期的规定，从根本上解除了⼈们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层⼲部怕犯新错误。
⼀号⽂件有⼒地促进了家庭联产承包责任制的全⾯落实，营⼝全市实⾏这项制度的农户由1982年的76.8%发展到99%。
1984年12⽉24⽇营⼝市委宣布，全市以实⾏家庭联产承包责任制为中⼼的农村第⼀步改⾰已基本完成。
家庭联产承包责任制的实⾏，极⼤地解放了⽣产⼒，推动了农业⽣产的发展。
公共政策分析
公共政策分析第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架（1）公共政策是政府，非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。
（2）公共政策以公共利益为出发点（3）伍德罗。
威尔逊-----公共政策是由行政人员执行的法律和法规拉斯韦尔和卡普兰-----公共政策是一种具有目标，价值与策略的大型计划托马斯。
戴依-----凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策，特别提出“不做”的形式戴维。
伊斯顿-----公共政策是对全社会的价值作有权威的分配（4）公共政策的实质之一是如何增进社会利益。
---1利益选择2利益整合3利益分配4利益落实（5）公共政策（定义）：政府根据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益过程中所制定的行为准则（6）公共政策的基本特征：1.阶级性2.整体性3.超前性4.层次性5.多样性6.合法性（7）公共政策的主要功能：导向功能，调控功能，分配功能（8）邓恩的分析模式：需解决三类问题：事实，价值，规范三种方法：经验方法，评价方法，规范方法（9）公共政策分析的基本要素：政策问题，政策目标，政策方案，政策模型，政策资源，政策评价标准，政策效果，政策环境和政策信息（10）公共政策分析原则：系统原则，预测原则，协调原则，分解综合原则，民主原则第二章政府、市场与公共政策的关系分析（1）社会问题的定义：社会问题是在一个社会群体中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象（2）社会问题认定过程中得价值标准：社会福利，效率，公平（3）社会问题的解决途径：（政府，市场主体，社会主体）1.非正式部门：社区2.正式部门：（1）政府（2）市场（3）第三部门（4）社会失灵：市场失灵，政府失灵，志愿失灵（5）政府与其他部门关系：1.替代型2.补充型（6）公共政策实践的趋势：1.市场化趋势 2.第三部门发挥越来越重要的作用 3.社区角色的转变第三章公共政策系统分析（1）官方决策者：立法机关，行政机关，司法机关，中国共产党（2）非官方参与者：1.利益集团戴维。
第六章 公共政策的执行
组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的 组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人 员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理 的利用。 政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实 验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完 善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施 的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总 结实验结果三个阶段。 全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序 性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策 要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功 能要素，以保证政策目标的圆满实现。 协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。 协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念 上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障 环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯 彻和落实。
3，“上有政策、下有对策”的现象分析
A，“上有政策、下有对策”的主要表现： “你有政策，我有对策”——替换性执行 “曲解政策，为我所用”——选择性执行 “软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行 搞“土政策”——附加性执行
B，“上有政策，下有对策”现象的成因 ： -中央利益与地方利益间的矛盾 -政策本身的缺陷 ：政策缺乏科学性、不完整、 不配套 ；政策多变；政出多门。 -政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 -政策执行的监控不力 。
“政策执行”的各种界定
在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 （普雷斯曼和韦达夫斯基 ） 一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织、解释和应用三种 活动为要。（琼斯） 任何一种化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，组织机构把问题 解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构 去执行（斯诺、特里林） 一种动态的过程：负责执行的机关与人员采取各项行动，扮演管理的 角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励 士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。 （林水波、 张世贤 ）
对公共政策执行的分析报告
对公共政策执行的分析报告政策的根本在执行，政策执行者能否在执行阶段忠于政策的初衷对一项公共政策来说是非常关键的一环节。
因而无论是从学界研究角度还是从社会政策作用角度，我们都非常关注政策的执行。
而在现实的生活中，对与一项政策的执行总会是遇到许多“绊脚石”，其中有包括社会环境在内的政策环境因素，也有更多的人为主观因素。
我们讨论的政策执行是指政府执行系统通过其积极的行动，使政策方案付诸实施的过程，具体而言，是政策执行者运用各种政策资源建立组织机构组合各种必备要素，采取各项行动，使政策观念形态转化为现实效果，实现既定的政策目标。
公共政策可以分为元政策、总政策、基本政策、具体政策。
其主要的过程有：政策的制定、执行、监督、终结、评估等阶段。
政策是执行之源，我国在现阶段的公共政策的制定者主要是体制内的制订者既政党以及少量的参议者即咨询机构。
虽然老百姓不直接参与政策执行，但是政策直接影响着他们的生活与工作，对于一个国家和社会来说，政策是引导社会发展的路标和导向。
公共政策在我们的社会中扮演着举足轻重的角色，它使得我们的生活有章可循，工作有规范可依，它主宰着一个国家的兴衰，主宰着一个民族的存亡。
公共政策涵概军事、政治、社会、经济、生活各个领域，所谓无规矩不成方圆即是如此。
据《南京晨报》2005年19日报道，近年来，一些被人民群众寄予厚望的扶贫干部面对金钱的诱惑蜕变成国家的蛀虫，频频利用手中的权利蚕食国家的扶贫款。
有的国家级贫困县的小小乡长配置的公车竟然是进口的“皇冠”，有的人打着“扶贫”的旗号办实体、搞项目，神不知鬼不觉地将扶贫款“洗”进自己的小金库……近日广西省防城区法院日前以贪污罪、受贿罪、数罪并罚，判处防城港市防城区扶贫办原主任谢乃金有期徒刑11年。
经审理查明谢乃金自2002年9月任扶贫办主任起，在事实扶贫项目过程中，加大开支，4次将扶贫款非法占为己有，共贪污扶贫款近14万元。
仅广西一省在2004年1月至2005年2月，广西省检察机关共立案侦察贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等职务犯罪案件48起，涉案人员56人，占广西检察机关反贪系统立案总数的4%，涉案金额达1100多万元。
第六章 公共政策执行
2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有 如下特点： (1)目标的导向性 (2)内容的务实性 (3)行为的能动性 (4)影响的深远性 (5)手段的强制性
3.公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，
是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的
决定因素。
公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具 体而言，有以下几点： (1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公 共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。 (2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公 共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过 政策执行才能得到检验。 (3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政 策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是 公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和 重要参考。
二、政策执行偏差产生的原因
公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也 是复杂的，具体分析起来可以分为两大方面： （一）主观原因 1.政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效 执行。执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的 原因: (1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理 解政策的精神实质和内在机理。
（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律 和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执 行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进 政策顺利执行的方法。 （4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注 重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、 精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策 内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地 去执行公共政策。 （5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学 技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来 执行公共政策。
3.因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作 是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的 因果关系； 4.管理理论强调政策执行是一种管理过程； 5.交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的 过程； 6.系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行 物质、能量和信息的交换过程。
第六章公共政策执行
第六章 公共政策执行主要内容政策执行的基本理论政策执行的理论模型与价值途径政策执行的一般程序政策有效执行的前提条件创造性执行政策的问题政策执行工具第一节 政策执行的基本理论一、政策执行的含义政策执行就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
两大学派的观点：行为学派关注政策作为行动指南的导向性作用，强调政策执行得关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。
组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。
二、政策执行的特征1、对象的适用性2、执行的灵活性3、执行的有序性4、过程的动态性5、执行的协调性6、执行的时限性7、途径的多样性三、政策执行的基本手段1、行政手段（权威性、强制性、对象的有限性和时效性）2、法律手段（权威性、强制性、规范性、稳定性）3、经济手段（间接性、有偿性、关联性）4、思想诱导手段（制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过）四、政策执行的功能1、确保政策目标的实现，是解决社会问题的关键环节2、检验政策成效3、为后续政策制定提供重要依据第二节 政策执行的理论模型与研究途径一、政策执行的主要理论模型1、史密斯的过程模型理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素2、麦克拉夫林的互动模型3、美国政策科学家巴达奇的博弈模型4、雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型5、美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼尔的执行综合模型二、政策执行的研究途径1、自上而下的研究途径2、自下而上的研究途径3、“政策/行动连续统”途径4、工具选择途径第三节 政策执行的一般程序1、政策颁布所谓政策颁布，就是下达实施政策的指令。
政策颁布以政策的合法化为前提，有一定的程序和规定。
有两种形式：1、用内部文件形式下发到有关机关；2、通过大众传媒、机关报刊等形式公布于众。
第六章 政策执行可用
医疗机构销售有关药品的实际加价率，要严格限制在15％以内”。 但严格限制的措施呢?如何把这些措施落到实处呢？都没有了 下文。其二，是发文与执行“两张皮”。发出药品“降价令”的是 国家发改委，而执行“降价令”的却是国家药监部门。国家发改委 发出“降价令”这一纸公文可谓是举手之劳，而药监部门的执行却 不这么简单了。别的不说，单是各级药监部门与药品生产销 售企业 千丝万缕的关系，就注定“降价令”不能够不打折扣地被执行。也 正因为如此，国家发改委药品“降价令”才成了“鸡毛令箭”；才 成了吓唬人的“纸老虎”。 药品“降价令”成了“鸡毛令箭”，少数药品生产销售企业从 中获利，而受到损失的是国家机关的诚信与权威，受到损失的是老 百姓的切身利益，看来，要让药品“降价令”真正发挥作用，有关 部门还得动真格的。 《科学时报》2006/9/17 口陈强
2、政策全面推广：政策执行最重要环节 注意：
① 由局部试点到整体推进 ② 把握重点和解决难点相结合 ③ 原则性和灵活性相统一
3、监测、控制：政策过程的保障环节及时发现纠正违背政策目标行为
（三）政策执行总结阶段——政策执行最后阶段
对政策执行的回顾、检查和监测
1、政策绩效评价和监测：
进行科学、客观、全面、系统的评价
二、政策执行偏差
（一）执行偏差
政策执行者在政策执行中，由于主客观因素作用，行为、效果偏离政 策目标，产生不良后果现象。
（二）主要表现形式 （上有政策 下有对策）
1、象征性政策执行:只注意表面文章和形象包装，忽视深层次问题解决 2、附加式政策执行：人为增加与政策目标背离的其他内容 3、残缺式政策执行：政策执行不完备、不配套，有利的才执行 4、替代式政策执行：用自己政策替代国家政策，政策变形 5、观望式政策执行：对政策执行消极、迟缓 6、以权谋私式执行： 7、顶风违纪、执法犯法：
第六章：公共政策与政策分析
政策评估标准ー价值理性与工具理性的选择
• 拉斯韦尔认为：“政策科学的研究方法不 仅强调基本问题和复杂模型， 而且在相当 大的程度上需要澄清政策中的价值目标。” 在政策评估中，也同样需要协调工具理性 与价值理性取向的关系。在实践中，会出 现两者既相互补充又相互冲突的状况。在 较多情况下，两类政策评估标准常常难以 统一，形成工具理性和价值理性的两难。
公共政策的定义
• 林恩强调政治上的相互作用，而政策是这种相互作用的 结果。他的定义是：
• 公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程 的产品，这些个体在一个立式组织占主导地位的小群体中 相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践 组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下 。
• 该定义的主要特征是：第一，公共政策是政府的产出。 • 第二，该过程被描述成分散的过程；公共政策的制定是一
• 在政策分析中使用的某些经验主义方法包括：(1)成本一 效益分析(在没有概然性的、互不相关的备择方案 中进行最优选择)；(2)决策理论(在有偶然性概率 的方案中进行最优选择)；(3)最佳水平分折(找到 一种最优政策，它遵循过犹不及、少亦不妥的原 则)；(4)配置理论(最佳组合分析)；(5)时间最优化 模式(决策系统的设计使时间消耗最小)
工具理性、价值理性与公共管理
• 工具理性与价值理性取向反映到政策评估领域就成为实证 评估与规范评估的统一问题。在大多数情况下，这一问题 与公共管理领域中效率和公平的争论相对应，成为公共政 策与公共管理共同面临的重大问题
• 回顾行政学发展历史，价值理性与工具理性也是评价公共 管理的两个重要尺度。行为主义时期对公共政策的评价主 要从技术和事实层面，主张用实证的技术方法来考察公共 政策过程，特别强调行为与结果、成本与收益之间的对比。 这一时期关注的焦点是效率、效能、效益等。而到了后行 为主义时期，随着政治哲学的复兴，人们认为“政治学家 应该对公共政策的基本方向做公开的建议。这里并不是指 手段的建议，而是指对目标本身的建议”。相应地，公共 政策的价值取向如公平、正义、社会关怀等被强调。
第六章 公共政策的执行
6.4创造性政策执行的问题
6.4.3“上有政策、下有对策”现象剖析 1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现 “你有政策，我有对策”——替换性执行 “曲解政策，为我所用”——选择性执行 “软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行 “搞土政策”——附加性执行
6.4创造性政策执行的问题
2.“上有政策，下有对策”现象的成因 “上有政策，下有对策”现象产生的主要原因 无非是“利益”的驱动： 中央利益与地方利益间的矛盾 政策本身的缺陷 政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 政策执行的监控不力
6.2 公共政策执行的基本理论与模型
6.2.1政策执行的理论
1．行动理论：政策执行是指对某一公共政策所要采取的广泛 行动。 2．组织理论：政策执行需要组织，没有组织就没有执行。 3．因果理论：第一，把政策决定看成是一种假设，一张指导 人们从当前情况导出设计目标的地图，政策执行是按照地图 所指引的方向达到目的地；第二，政策中的潜在因果假设分 为两个因素，即贯彻影响力和技术能力。
6.2 公共政策执行的基本理论与模型
4．管理理论：主要负责政策执行的行政机 构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要 受到与之相关的利益集团的影响，政策系统 中立法机关干预的影响，以及特定的政治环 境中其他各种因素的影响。
5．交易理论：政策执行是一个政治上的讨 价还价的过程。
6.2 公共政策执行的基本理论与模型
2.史密斯的政策执行过程模型 政策执行中，理想化的政策、执行机构、 目标群体、环境因素是执行过程中必须考虑 的因素。
6.3政策执行的过程和手段
6.3.1政策执行过程
政策宣传 政策分解 物质准备 组织准备 政策实验 全面实施 协调与监控
第六章 公共政策的执行 公共政策 教学课件
公共政策执行是公共政策过程的中介环节，是将 公共政策方案所要达到的目标转化为政策现实的唯一 途径。本章介绍公共政策执行的含义、原则，阐述公 共政策执行在公共政策过程中的重要性，公共政策执 行所包括的各个环节，公共政策执行的各种手段及作 用和影响公共政策执行各种因素。
第一节 公共政策执行概述 第二节 公共政策执行的过程与手段 第三节 影响公共政策执行的因素
第一节
公共政策执行概述
一、公共政策执行研究的缘起
20世纪70年代，公共政策执行逐渐受到重视。
几种代表性的公共政策执行理论
行动理论 组织理论 管博弈理论
二、公共政策执行的含义
公共政策方案经过合法化过程并公布以后，就进 入公共政策执行阶段。公共政策执行是在公共政策制 定完成以后，将公共政策方案所规定的内容变为现实 的过程，是为实现公共政策目标而重新调整行为模式 的动态过程。
对于公共政策执行，不同的学派有不同的看法。 以上所提到的几种理论，可以归纳或合并成三大类： 行动理论、组织理论、博弈理论。
1、公共政策执行是由一系列的行动所构成 行动理论所强调的公共政策执行的行动性质，切 中了执行与其他公共政策运行环节的本质差异。 在公共政策的制定阶段，人们得到的知识一些抽 象的应当做什么不应当做什么的行动规范，这些只是 关于行动的价值判断，它所描述的只是一种预期中所 要达到的理想状态。要实现这一理想状态，以行为规 范去解决现实之中存在的公共政策问题，唯有通过行 动。
能否忠实执行已经制定的公共政策，关系到社会 能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、 关系到政府能否取信于民的大问题。
另一方面，政策问题在社会的各个层面的影响 不同，在社会不同的区域、领域的表现也不一样，而 且，从公共政策议程到方案的制定再到付诸执行，也 存在着一个时间上的滞后问题，即公共政策制定时的 条件、环境与实施时的条件、环境已不可能完全相同。 因此，要忠实的执行政策，就必须采取灵活运用的原 则。
公共政策概论 第六章 公共政策执行ppt课件
三、政策执行偏差产生的原因
（一）主观原因
公共选择学派认为，政府一旦形成， 其内部的官僚集团也会有自己的权益， 也是一个经济人，也会追求自身利益的 最大化。因此，作为一种普遍现象，政 策执行者的自身利益和需求影响着政策 的有效执行。
1.政策执行者的素质缺陷
(1)由于执行者的专业知识水平有限，不 能正确理解政策的精神实质和内在机理。 (2)由于执行者的能力有限，不能有效地 计划和组织实施政策，领导能力、沟通能 力、协调能力、创新能力的不足导致目标 群体的不信任和不支持。 (3)由于社会环境的复杂变化和政策资源 供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经 受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战 略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折 不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神， 就会造成政策执行半途而废或减量减质。
资源
经济、社会 和政治条件
梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型
问题的可处理性 现行有效的理论与技术 标的团体行为的多样性 标的团体的人数 标的团体行为需要调适的幅度
政策本身的法定规制能力 政策含有充足的因果论 明确的政策指令 充足的财政资源 执行机构间与机构内部的层级整合 建构执行人员的决定规则 征募执行人员 安排外界人士参与的机会 政策以外的非法定变量 经济环境与技术 媒介对问题关注的持续 大众的支持 赞助团体的态度与资源 监督机关的支持 执行人员的热忱与领导艺术
二、公共政策执行的特点
公共政策执行是公共政策的具体实 践过程，具有如下特点： 1.目标的导向性 2.内容的务实性 3.行为的能动性 4.影响的深远性 5.手段的强制性
三、公共政策执行的作用
公共政策执行是政府公共管理活动的 中心环节，是实现公共政策目标的最直接、 最重要、最关键的决定因素。
第六章 公共政策执行分析
3.意义 （1）是实现政策目标的关键。 （2）通过政策执行可以检验、修
正政策。 （3）公共政策执行决定着政策的
效果。 （4）公共政策执行及其效果是公
共政策制定的重要依据。
第二节 公共政策执行的基本 理论与模型
一、公共政策执行的理论
1.行动理论 （1）代表人物：C·琼斯、G·爱德华、
C·霍恩。 （2）理论描述。
1.执行经费 2.人力资源 3.信息资源 4.权威资源 5.执行保障
四、公共政策作用对象
1.其对政策执行的影响因素 （1）其所涉及的范围。 （2）构成情况。 （3）价值取向。
2.其对政策的认同途径 （1）社会舆论导向。 （2）政策权威性。 （3）趋利原则。 （4）对政策的认同。
五、政策环境
1.定义 （1）狭义的。 （2）广义的。
2.特征 （1）多样性。 （2）动态性。 （3）交叉性。 （4）突发性。
3.政策环境的主要因素 （1）社会因素。 （2）政治因素。 （3）经济因素。 （4）科学技术、文化、教育因素。 （5）人口因素。 （6）自然资源因素。 （7）生态因素。 （8）心理因素。
2.组织理论 （1）代表人物：J·佛瑞斯特。 （2）理论描述。
3.因果理论 4.管理理论 5.交易理论 6.系统理论 7.演化理论
二、公共政策执行模型
1.浴盆模型 浴盆曲线。
2.史密斯的公共政策执行要素模型 主要要素：理想化的政策、执行
机构、目标群体、环境。
3.变数模型 执行过程中的主要变数： 问题的可处理性、政策本身的法定规
二、公共政策本身
1.政策目标的适当性 （1）政策目标明确是执行者行动 的依据。 （2）政策目标明确有利于执行中 的有效控制。 2.理论指导 3.政策的可行性
第六章公共政策执行
第六章公共政策执行公共政策的执行是指政策的实施和落地过程，它是政策制定的最后一环，也是政策能否取得预期效果的关键环节。
在实际执行过程中，政策的制定者和执行者面临着众多的挑战和难题，需要通过合理的政策执行理论和方法来指导实际操作。
一、顺应实际情况，合理确定政策目标和方向在政策制定之前，需要对实际情况进行全面深入的调研和分析，了解社会经济发展的阶段特征、矛盾和问题，以便确定政策的目标和方向。
只有根据实际情况找准问题的症结，才能制定出具有针对性和可操作性的政策。
同时，政策的目标要具有可衡量性，以便在执行过程中进行评估和调整。
二、确保政策执行的可操作性和可持续性在制定政策时，需要充分考虑执行的可操作性和可持续性。
可操作性是指政策是否能够在实际执行中产生预期效果，需要确保政策目标的具体化和任务的明确化。
可持续性是指政策是否能够长期稳定地执行下去，需要充分考虑资源的保障和利益的平衡。
政策的可操作性和可持续性是保证政策执行成功的重要条件。
三、建立科学有效的政策执行机制和体系政策执行需要具备明确的责任分工和工作流程，需要建立科学有效的政策执行机制和体系。
在政策执行的过程中，需要设定绩效目标和指标，明确责任人和执行者的权责，建立信息沟通和协作机制，以便及时掌握政策执行的进展情况，及时发现问题并进行调整和改进。
四、加强对政策执行过程的监督和评估政策执行过程中需要加强对执行情况的监督和评估，以便及时发现问题并进行调整和改进。
一方面，可以通过建立健全的监督机制和程序，加强对执行者的监管和考核；另一方面，可以通过定期评估和跟踪研究，对政策执行的效果进行评价，从而及时发现问题并进行调整和改进。
五、加强对政策执行中的风险管理和冲突解决政策执行过程中存在各种风险和冲突，需要加强风险管理和冲突解决。
风险管理主要包括风险的识别、评估和控制，需要充分考虑政策执行中可能出现的风险并制定应对措施。
冲突解决主要包括利益分配的冲突和资源竞争的冲突，需要根据实际情况进行调和和妥善处理，确保政策执行的顺利进行。
第六章公共政策的执行
第六章公共政策的执行公共政策是指国家或政府机构为解决公共问题或实现公共利益而制定和实施的一系列措施和行动。
公共政策的执行是政策层面与实施层面的衔接，是政策理论与政策实践的结合体，在公共治理中起着至关重要的作用。
公共政策的执行包括政策的传达、政策的衔接、政策的执行和政策的监督与评估等环节。
首先，政策的传达是指政府将政策的内容、目标和措施传达给具体的执行主体和相关利益相关者，使其能够充分理解政策的内容和意图。
政策的传达需要注重信息的准确性、及时性和透明性，以保障政策的顺利执行。
其次，政策的衔接是指政府将制定的政策与实施层面进行衔接，将政策目标转化为具体的实施措施和计划。
政策的衔接需要注重政策的可操作性，要确保政策在实施过程中能够顺利进行，并达到预期的效果。
政策的衔接还需要考虑各个政策领域的协调和整合，以避免各个政策之间的冲突和重叠。
第三，政策的执行是指具体的执行主体按照政策的要求和计划，采取相应的行动和措施来实现政策的目标。
政策的执行需要有明确的责任分工和适当的资源保障，以确保政策的顺利执行。
政策的执行还需要注重执行主体的能力和职责，加强对执行过程的监督和评估，以确保政策的有效执行。
最后，政策的监督与评估是对政策执行过程和结果进行监督和评估，以检验政策的有效性和可行性。
政策的监督与评估可以帮助政府及时了解政策执行的情况和效果，及时调整政策措施和目标，以适应社会的变化和需要。
政策的监督与评估需要建立科学的评估指标和方法，充分借鉴专业机构和专家的意见，以提高评估的客观性和准确性。
在公共政策的执行过程中，政府需要充分发挥其管理和调控的作用，加强对执行主体的指导和支持，构建健全的执行机制和体制。
政府还需要加强对公众和利益相关者的沟通与互动，提高政策的透明度和公正性，增强公众对政策执行的参与和监督，以提高政策执行的效果和社会满意度。
总之，公共政策的执行是公共治理的关键环节，它对于实现政府的公共目标和提高社会福祉具有重要意义。
第六章政策执行
第六章 政策执行 第一节 政策执行的含义、特点和作用 一、政策执行的含义
关于政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了 行动学派和组织理论学派两大流派，它们分别从两 个不同角度和侧面对政策执行进行了描述。
行动学派关注政策的指导性作用，强调政策执行的 关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。认 为行动坚强有力、方法切实可行就可以顺利地实现 政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上 可以弥补政策决定的局限和无能。
四、胜任的政策执行队伍
作为政策执行的基础资源，执行者的作用是至关重要 的。胜任的执行队伍应具备以下要求：
1、执行人员的素质要求
我国现阶段政策执行人员应具备如下基本素质： (1)政治素质：党和政府历来把政治素质放在首位。具体
组织理论学派强调政策执行组织的作用，认为任何 政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的 组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任 何政策目标都只能是纸上谈兵。
因此该理论认为，政策能否有效执行，关键在于执 行机构的主客观条件，即主观上能否理解和领会政 策，能否具有执行的积极性；客观上是否拥有足够 的资源，是否拥有足够的执行能力。
一、必要的政策资源
政策执行所需要的资源条件主要涉及：
1．经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源。政 策执行需要有足够的经费保证。
2．人力资源：人力资源是政策执行的必要前提，政策 执行需要有足够的人力支持。
3．信息资源：信息是影响政策执行的重要变量。政策 执行人员需要具备获取信息和处理信息的能力。
事实上，两种关于政策执行的理论观点都各有其 道理，它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述 了政策执行的重要意义。
我们的定义：政策执行就是政策方案被采纳以后， 政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策 资源，经解释、实施、服务和宣传等方式，将政 策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定 的政策目标得以实现的过程。
第六章公共政策执行(理论)
（4）指挥、协调、监控
3.公共政策执行的总结阶段
政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况 的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料， 同时也为制定新政策做好准备。 政策执行总结包括两个环节： （1）政策执行绩效评估 （2）政策执行再决策
二、政策执行的资源
公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须
（4）循环模型
（5）综合模型 （6）博弈模型 （7）沟通模型
（1）过程模型之一：史密斯的过程模型
执行机构 政 策 制 定 过 程
目标群体
政策
理想化的政策
紧张 环境因素 处理
反馈
建制
（２）过程模型之二：浴盆模型
失 效 率
浴盆曲线
早期失效
偶然失效
耗损失效
时间
（3）霍恩和米特系统模型
组织间的沟通与 强制行为 目标与标准 政策 政策资源 经济与政治环境 执行机构的特性 执行人员的意向
1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径
也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途 径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被 翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。 依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领 导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体 化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者， 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼 和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。
3政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使干部阶层利益诱发地方部门利益驱使干部中存在的错误思想观念的导向4政策执行的监控不力危害地方主义本位主义抬头中央政策的权威性严肃性正在受到挑战长期下去形成诸侯割据的局面危及国家和民族的稳定和统一治理1从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题2加强政策研究建立科学合理的政策体系3摆正局部和全局的关系树立全国一盘棋的思想4加强监督从严治政政策执行效果是制定新政策依据农村养老保险案例九五计划和2010年远景目标纲要明确提出农村养老以家庭保障为主坚持政府引导与农民自愿发展多种形式的养老保险
公共政策分析课件公共政策执行
2000多副个性化车牌。从已注册的新车号来看，其中不
仅包含国际流行元素，而且个性色彩相当浓厚，甚至不乏
一些绝佳创意的车牌号。个性化车牌充分体现了个性，纪
念号和吉祥号是被选的“主流号码”。IAM 007、UFO 001、MAN 001、163COM、521FLY、ILU 521等号码体
现了个人的个性和追求。在不到五个小时的选号时段内，
• 案例分析：
• 城市“低保”政策执行中存在的问题
低保制度自1993年在上海创立以后，大致上经历了四 个发展阶段：第一阶段从1993年到1995年，当时，制 度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行 为。第二阶段从1995年到1997年，这时，制度的创建 和推行已成为民政部门的有组织行政行为。第三阶段 从1997年到1999年，1997年，国务院颁发了《国务院 关于在各地建立城市居民低保制度的通知》（以下简 称《通知》）。自此，这项制度的创立和推行终于成 为中共中央、国务院的一项重要决策。到1999年9月 底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇 全部建立起低保制度。
• 政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程 的连续性
• 着眼于最终目标，立足于阶段性目标
（4）执行的协调性
• 政策执行是各种政策要素在空间上的分配、 重组、展开和运动的过程——只有协调才 能保证政策的顺利进行
• 文化市场政策、实名制存款政策
• 如上路不烧油的交通工具或烧油不上路的 交通工具问题；费改税后征收的问题，是 在生产环节，还是在流通环节，如果在生 产环节征收，90％以上的加工企业属国有 企业，改税后的收人自然归中央财政；如 果在流通环节征收，多如牛毛的加油站造 成征收成本高；地方政府为了修路而举债， 原来靠收费还贷，改税之后怎么办？原来 收费人员数量庞大，如何解决人员分流问 题，等等。
公共政策分析第六章《政策执行》之案例
公共政策分析第六章《政策执行》之案例第一篇：公共政策分析第六章《政策执行》之案例第六章政策执行［案例1］“定心丸”何以变成“闹心丸”第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。
据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。
河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。
强征承包地引发纠纷：1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。
村民多次上访，问题始终得不到解决。
村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。
不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。
河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。
中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。
陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
谁在误解劳动法?
3、“上有政策、下有对策”现象剖 析
❖ 成因： ➢ 利益分配：中央利益与地方利益间的矛盾 ➢ 政府本身的缺陷：政策缺乏科学性、政策多
变、政出多门 政策执行主体的本位主义 ➢ 政策执行的监控不力
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 利弊： ➢ 现实性：存在的合理 调和 ➢ 时间性：可持续发展 ➢ 政治性：稳定与统一 ➢ 经济性：结构、比较优势
的沟通与协调、政策环境
土地流转
六、执行成功的评判标准
❖ 1、存在性 ❖ 2、完整性 ❖ 3、贯彻力 ❖ 4、覆盖面 ❖ 5、副作用
七、具有中国特色的政策执行的基本经验
❖ 有人认为是：
❖
注重政策宣传？
❖
❖
新型农村合作医疗宣传
❖ 重视政策实验？ ❖ 强行执行与说服教育相统一的执行手段？ ❖ 抓中心工作、以点带面的领导方法？
广中医经管学院
第六章 公共政策内容共政策执行概述 ❖ 二、公共政策执行过程与基本手段 ❖ 三、公共政策执行过程的问题分析 ❖ 四、创造性执行公共政策的问题 ❖ 五、政策执行的若干理论模式 ❖ 六、影响政策有效执行的诸因素 ❖ 七、具有中国特色的政策执行的基本经验
广中医经管学院
一、公共政策执行概述
❖ 1、公共政策执行的性质 ❖ 2、公共政策执行的原则 ❖ 3、政策执行的作用与地位
1、政策执行的性质
政策执行是政策规划的继续 政策执行是由一系列行动构成的过程 政策执行是有组织的活动系统 政策执行是一种利益协调
上海”钓鱼执法”案件
2、公共政策执行的原则 ➢ 严肃性与变通性相结合 ➢ 实事求是与开拓创新相结合
❖ 三种政策变通的形式： ➢ 求神似，去形似 ➢ 不求神似，只求形似 ➢ 既不求神似，也不求形似 ❖ “一国两制”伟大构想分析
一国两制的伟大构想
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 主要表现： ➢ “你有政策，我有对策”---替换性执行 ➢ “曲解政策，为我所用”---选择性执行 ➢ “软拖硬抗，拒不执行”---象征性执行 ➢ “搞土政策”---附加性执行
罚款打折----扭曲执行
四、创造性执行公共政策过程中的几个问题
❖ 1、原则性与灵活性的关系问题 ❖原则性：政策的精神实质，“没有规矩，不成方
圆” ❖灵活性：实际出发，因地制宜，审时度势 ❖理由：政策所针对问题的变化特性；政策具有层
次性；政策本身的过程性
2、政策变通：政策灵活性与原则性的辨证统一
三、公共政策执行过程的问题分析
1、机械执行：
“有令必行、有禁必止”，“不折不扣执 行”、“上级推一推、下级动一动”、“考察、 照搬照抄、生吞活剥、消化不良”
三、公共政策执行过程的问题分析
2、野蛮执行 ➢ 执行手段简单化 ➢ 忽视思想教育手段的运用 ➢ 采取极端手段
城管执法
三、公共政策执行过程的问题分析
3、扩大执行---超越职权范围 侵犯其他公共政策执行主体或其他社会组
织、社会成员的权力。 单独行使原本属于若干 部门共同拥有的权力。 擅自加大公共决策执行 力度。
擅自改变公共决策执行的方式方法
三、公共政策执行过程的问题分析
❖ 4、中断执行 ➢ 以点带面执行 ➢ 扭曲执行 ➢ 延缓执行 ➢ 局部执行 ➢ 不按程序执行
2、公共政策执行的原则
➢ 迅速果断与注重效益相结合 ➢ 强制执行与说服宣传相结合 ➢ 目标统一与途径多样性相结合
打击传销不力 一票否决
3、政策执行的作用与地位
➢ 政策价值实现的基本途径。在实现政策目 标的过程中，方案确定的功能只占10%， 有效执行的作用则占90%。
➢ 检验政策正确与否的唯一标准 ➢ 政策过程的中介性环节
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 治理：
➢
制度上明析分权
➢
政策体系的科学性
➢
“全国一盘棋”
➢
加强监督，从严治政
➢
具体问题具体分析
五、影响政策有效执行的诸因素
➢ 政策问题的性质：问题的类型、目标、变化程度 ➢ 政策本身的因素：正确性、具体明确性、充足性 ➢ 政策以外的因素：目标团体、执行人员、机构组织间
二、公共政策执行过程与基本手段
➢ 1、政策执行过程： ➢ 准备阶段：政策宣传 政策分解
物质准备 组织准备 ➢ 实施阶段：政策实验 全面实施
协调与监控
农业保险在石家庄试点
农业保险由试点走向在全国全面展开
总结阶段：绩效评估 追踪决策
二、公共政策执行过程与基本手段
❖ 2、政策执行的基本手段 ➢ 行政手段 ➢ 法律手段 ➢ 经济手段 ➢ 思想诱导手段 ➢ 技术手段