关于建立集中行使行政处罚权的执法人员晋升双路径机制的探讨

关于建立集中行使行政处罚权的执法人员晋升双路径机制的探讨

【摘要】自《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以来，集中行使行政处罚权有了法律层面的依据。这种在一个执法部门集中行使多个行政处罚权的做法有其行政效率高、行政执法责任明确的特点，在当前经济、社会发展的特定阶段具有一定的生命力。广州作为一个率先改革开放的城市，有敢为人先、创新探索的优良传统和先天优势，从全国率先开展城市管理集中行使行政处罚权试点至今，走过了一个并不平凡的历程。在这个历程中，许多政府决策者、政策执行者和法律界人士为此付出了不懈的努力和艰辛的劳动，现在广州市集中行使行政处罚权的执法架构清晰、责权明确，执法注重依法、文明，成果来之不易。

【关键词】行政处罚；执法；探讨

从国内理论界的观点和国外的实际做法来看，今后行政执法还是要向集中行使行政处罚权的方向发展。虽然这种做法取得了一定的成效，但是在实践中也出现一些问题。一是相对滞后的城市化进程与经济、社会持续、高速发展的矛盾，造成基层行政执法案件数量大，较多案件难以执行，基层执法者存在一定职业倦怠感，执法热情不高；二是集中行使行政处罚权的工作模式和人事编制使执法人员的流动、晋升渠道相对受限制；三是伴随着经济、社会发展程度不断提高，行政处罚权力的日益集中，执法人员迫切需要提高专业技能和执法效能；四是在某些情况下，“长官意志”成为决定下级执法者行动取向的重要的因素。

在一份对佛山市某区行政执法人员和公安干警心理状况比较分析研究报告中（《综合行政执法人员的职业倦怠及心理健康状况研究》中华行为医学和脑科杂志2009年7月第18卷第7期），综合行政执法人员与公安干警相比存在明显的职业倦怠及心理健康问题，多采用不成熟型心理防御机制，较少采用成熟型心理防御机制。报告中分析了原因，作者认为可能有以下几种：一是挫折感。马斯洛的需求层次理论的自我价值无法实现，尊重和自我实现的需求就得不到满足，这样容易产生强烈的挫折感。二是职业荣誉感缺乏。调查中发现一部分执法人员认为工作没有什么意义，相对于其他部门公务人员感到前途渺茫，难以发展。虽然这只是佛山地区的一份调查报告，但是具有一定的代表性。

对于在基层执法人员反映出的这些问题，目前的顶层设计的解决措施是加强绩效考核，追究行政执法责任，但是收效一般。在以科学发展观以人为本的理念下，除了教育、行政手段，能否从问题的症结入手，以人的基本需求为基础找到一个合理的途径，从机制建设的角度解决这个问题，探索建立行使行政处罚权的执法人员晋升双路径工作机制。双路径制管理目前也有些研究人员将其称为“双轨制”，无论是双路径还是双轨制，其核心是探索一种激励的方法来提升执法队伍依法行政的自觉性，提高整体执法效能和水平，减少“长官意志”对执法的影响。

一、双路径制的机制

具体做法是行政执法人员的职务与级别分别晋升，执法人员除了职务晋升外，还可以独立晋升级别。级别提升也成为执法人员职业发展的一条重要渠道。对于职位晋升按现行做法进行，而级别晋升则采取倡导性策略，即可以通过评价的方式提供晋升机会。级别与职务一样是确定公务员工资及其他待遇的重要依据双路径管理注重的是在职位难以得到晋升时能通过第二条途径得到级别晋升，一直由于种种原因而无法晋升职务的一线行政执法人员，也可以随着级别的晋升而提高待遇，从而充分提升一线行政执法人员的执法积极性。

二、建立双路径制遵循的二点原则

一是公平原则。如果评价不公平，不仅不能起到激励执法人员的作用，还会造成很多消极后果

晋升的公平性，首先体现在晋升机会上，必须向执法人员公开级别的信息和级别要求，晋升级别的程序要公正，级别晋升要透明化，应该就级别晋升问题加强与一线执法人员的交流沟通，让执法人员感知到晋升的公正性；二是目标导向原则。级别晋升要将组织目标和执法人员个人需要相结合，以取得良好的激励效果。

三、双路径制管理的级别设计

级别可以依据现行的《公务员法》有关规定，针对作为行政执法类特别是基层的执法人员与其他类别公务员相比，基层岗位所处的机构规格低，领导职位稀缺，其晋升阶梯狭窄，职业发展空间不足的实际，将领导职务和行政执法非领导级别区别，在行政执法级别设计上与现行政策公务员职务层次对应，派出机关最高级别层级相当于综合管理类公务员的调研员，派出机构最高级别层级相当于综合管理类公务员的助理调研员，相应行政执法级别的执法人员不负有领导职责，只承担相应的岗位职责，担负行政执法责任，一定级别的行政执法人员可协助同级领导工作，或者经授权负责或协调某一方面的工作。

四、双路径制评价因子

双路径管理机制的核心在于级别晋升的评价标准设计，评价标准的设计应起到提高效能的作用，同时可以采取定性和定量相结合的方式，科学合理作出晋升决定。可以将业绩放在考前的位置，但是也需要考虑执法资历，所以根据期望理论：激励力量=效价×期望值的原理，设计评价标准时应该考虑实际情况使用六项评价因子，这六项因子赋予不同的计算权重。这六项评价因子是（一）执法年限，即从事行政执法工作的时间；（二）执法资历，从事行政执法的责任岗位，有无处置重要案件或参与影响大的执法行动的经历，组织使用强制措施等的经历等；（三）行政处罚案件，个人主要经办的行政处罚案件数量和种类，个人审核批准案件的数量、种类等；（四）执法业务，提升行政执法级别前需要参加的业务考核；（五）岗位职责履行情况；（六）其他需考虑的因素。根据这六项评价因子制订的评价标准应公开信息，一线执法人员可以根据自身实际情况结合标准提出晋升申请，经统一的评价机构审核晋升高一级的行政执法级别。

以上只是一种简单的设想。探索就是多方寻求答案，本文只是从执法“人”的角度设想有利于工作和执法人员个人发展的途径。当然建立分级管理涉及人事、组织等多个部门，涉及当前有关法律、法规的适用，在当前的政策环境下是否可行还需要进一步研究。