论行政诉讼中司法权与行政权的关系

论行政诉讼中司法权与行政权的关系

摘要：我国《行政诉讼法》将我国司法权和行政权之间的关系定位在“维护和监督”，而且是重在“维护”，次在“监督”，体现出司法权对行政权的容忍或更多是无可奈何。两权关系现状的形成，原因是多方面的，主要包括法律规范和制度设计。通过提出完善两权关系制度的建议，期望两权关系更加趋于合理。

关键词：司法权；行政权；关系

一、我国行政诉讼中司法权与行政权关系现状

我国《行政诉讼法》第1条中明确规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。从这一条可以看出，我国《行政诉讼法》对司法权和行政权之间的关系定位是维护和监督，而且是“维护”在前，“监督”在后。除此之外，从《行政诉讼法》中的其他条款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定可以看出，司法权对行政权不仅重维护，轻监督，而且更多地体现出司法权对行政权的容忍，或者说是无可奈何。

首先，《行政诉讼法》中关于行政诉讼案件受案范围的相关规定，将人民法院能够受理的行政案件限定在影响相对人人身权或财产权的具体行政行为范围内，将抽象行政行为、内部行政行为以及侵犯相对人其他权益的行政行为排除在外。受案范围的有限性必然导致司法权对行政权的监督乏力。

其次，《行政诉讼法》第5条规定人民法院对行政行为的合法性进行审查，从而排除了人民法院对行政行为合理性的审查，使得司法机关的审查很多时候局限于形式，而对实质问题无法深入审查。而事实上由于行政裁量权的大量存在，大多数行政行为属于合法而不合理的行为。对于这一类行政行为，可能其在实质上已经侵害了相对人的某种合法权益，但是司法机关却无法提供救济，因为其不属于司法机关的审查范围。监督深度的有限性，使得司法权对行政裁量权无能为力。

第三，《行政诉讼法》第44条关于诉讼不停止执行原则的规定，也体现了司法权在行政权面前的无能为力和监督乏力。一个错误行政行为的执行可能给相对人带来无法挽回的损失，而由于诉讼不停止执行的规定，大大削弱了司法权的救济作用，而事后的补偿或赔偿有的时候根本无法弥补相对人的损失。

第四，《行政诉讼法》第54条关于司法变更权的规定。司法机关只有在“行政处罚显示公正”的情况下才享有司法变更权，十分有限。而这有限的司法变更权在实践中效果也并不理想。实际上，由于行政机关的强势和司法机关自身的局限性，这有限的司法变更权也很少被适用。

此外，在现实运作中，行政权对司法权也存在着僭越的现象。一种情况是客观上的僭越，即由于法律制定的原因造成本应专属于人民法院的部分权力被授予行政机关。比如在行政复议、行政仲裁、行政机关居间裁决民事纠纷等行政行为中，行政机关行使的实质上就是司

法裁判权。还有一个典型的例子，劳动教养、原有的收容遣送决定权等权力本应该由公安机关向人民法院提出申请，再由法院决定是否采取相关措施，而现在却绕过法院，直接由公安机关按照行政程序做出决定。另一种情况是主观上的僭越，即由于行政机关主观故意而发生的僭越司法权的现象。比如有的地方的不成文规定——所有行政案件必须经本级人民政府同意才能立案，而事实上只有那些行政机关可能胜诉的案子才会被准许立案。

二、我国行政诉讼中司法权与行政权关系现状成因分析

1.法律规范原因——《行政诉讼法》带有深刻的时代烙印

新中国行政诉讼制度发端于20世纪80年代初期，真正起步是在80年代中期，直到1990年《中华人民共和国行政诉讼法》实施才算是正式形成独立的制度。但是当时行政诉讼制度的出台也并没有某种明确而成熟的理论作为支撑，只是承认了公民对行政机关的部分行政行为享有起诉的权利，将宪法第41条规定的公民享有批评、申诉、控告、检举等一系列权利制度化、具体化。但是在当时的历史背景下，对于如何将公民该项诉权落到实处，以及涉及更深层的如何处理司法权与行政权在行政诉讼中的关系都没有深入思考。实际上，从晚清开始就有人在关注国外的行政诉讼制度。但是晚清的学习者们认为西方的富强是拥有先进社会制度的结果，他们为了实现“救亡图存”的目的，人为地将西方的制度划分为可以为中国社会服务的若干部分，而不是从中国实际出发寻找适合自己的制度。加上学习之初衷仍是为了使“满洲江山永固”，这无疑与西方行政诉讼制度“限制行政权力，

保护人民权利”的价值目标相悖。所有这些导致中国从西方引进的行政诉讼制度长期水土不服，无法适应中国社会的特殊情况，这也就为之后司法权与行政权的冲突埋下了种子。

2.具体制度设计存在缺陷

我国在具体制度上的设计缺陷也是造成司法权与行政权当下尴尬现状的原因之一。

首先，法院的人、财、物受制于同级政府。作为一个国家机关，人民法院也是由一定数量的工作人员、财物构成的，这一点与其他的国家机关并无什么差别。没有了人员、财物作为支撑的法院，根本无法运转，更谈不上行使司法权。但是在目前的制度下，这些都受制于人，从人事任免到办公经费再到生活设施无一例外。因此在现行体制下，法院考虑到种种因素，根本不敢“得罪”这些享有巨大总裁量权的行政机关，甚至为了顺利办案，还得取得同级政府的支持。我国的行政诉讼制度中最为突出的问题就是行政审判受到外部干扰太多，尤其是行政保护主义的困扰，这从行政诉讼中受案数目有限、居高不下的撤诉率和不尽理想的胜诉率上就能清楚地看出来。

其次，行政法官队伍缺乏保障。与民事审判和刑事审判不同，行政审判有其自身的特殊性：行政诉讼解决的是由具体行政行为引起的、发生于作出具体行政行为的行政机关及行政相对人之间的纠纷，其经常带有强烈的行政领域的专业性与技术性，并且往往涉及行政自由裁量权的行使。而行政审判的目的和作用就是实现司法权对行政权的监督，但是将公平价值放在首位的司法权监督难免在一定程度上会

影响行政权的效率，甚至可能影响行政权行使的自主性。在我国，大部分的行政法官没有从政经历，缺乏相应的行政素养和技术素养，这在一定程度上更加限制了行政审判的效率。

三、完善我国两权关系制度的建议

1.行政诉讼中区别对待事实问题和法律问题

法国是行政法的母国，是现代行政法的发源地。法国行政法的发展是随着行政法院的产生、发展而逐渐成熟的。长期以来，法国的行政法院拒绝审查作为行政决定根据的事实问题，认为这属于行政机关的自由裁量权范围，不受法院管辖。随着行政诉讼的发展，行政法院对行政行为合法性的审查逐渐扩张到对事实问题的审查中。但是，在行政法院的审判活动中，仍会区别对待法律问题和事实问题。如果行政决定没有事实依据或性质错误时，法院会判决撤销该行政行为；而行政行为违反法律时，法院则会根据不同的情况作出不同的判决。英美法系虽然与大陆法系在很多法律传统和规则上有很大不同，但是美国的司法审查中，法院也会区别对待法律问题和事实问题。对于法律问题，法院的审查范围较为广泛，相应的权力也较大，甚至可能以法院的法律结论代替行政机关的法律结论。而在事实问题上，法院则一般比较尊重行政机关的自由裁量权，不会用法院的司法认定代替行政机关的裁定。我国可以借鉴相关规定。

2.增强法院尤其是法官的独立性，可以借鉴法国，建立独立的行政法院体系

行政诉讼建立于司法权对行政权的监督和制约，其理论基础在于