清理盘活存量资金的探索与思考_张俊峰

金结转 44711 万元，转移支付结转结余 10588 万元，部门预算结转结余 204061 万元，预算稳定调节基金 35996 万元， 预算周转金 12000 万元，其他存量资金 2724 万元。上述存量资金中属于财政 部门结余结转资金的，在 2015 年预算 中已进行了统筹安排；属于部门结余 结转的，在 2015 年初进行了清理，结 余资金按规定由财政部门收回并统筹 使用，结转资金由部门继续按规定用 途使用，在清理盘活存量资金方面主 要做了以下工作：
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规 模 也 逐 年 提 高 ， 2011 年 6.5 亿 元 ， 2012 年 达 到 11.8 亿 元 ， 2013 年 达 到 16.5 亿 元 ， 2014 年 达 到 13.6 亿 元 ， 2015 年安排 17 亿元。
（四） 加强资金管理，加快支出进 度
一是建立预算支出进度通报制 度，从 2011 年 7 月起每月定期对各县 （市、区）、26 家市级重点预算支出单 位预算执行情况进行通报。让单位及 时了解本部门的预算执行情况，及时 发现问题，加快支出进度。二是走访 单位对接项目。不定期到预算单位走 访，协助单位逐项梳理项目支出，通 过与单位负责人对接座谈，提醒单位 各项工作的进展时效，督促单位及时 落实项目，让单位早重视、早支出。 三是建立了市级预算单位支出进度与 经费挂钩的机制。对支出进度快的预 算单位在安排下一年度预算时给予经 费倾斜，对支出进度慢的单位相应核 减经费。四是及时调整未落实项目。 对于单位在 9 月之前未开展的项目逐项 落实，对不能提出实施方案并落实到 具体实施单位的项目，按程序全部核 减，调剂使用。五是取消用款计划审 批。优化资金拨付流程，充分依托晋 城市财政业务管理信息一体化平台， 自 2014 年 3 月份起，取消国库集中支 付用款计划审批，由各预算单位自行 编制用款计划、国库集中支付系统自 动确认下达。这一做法是对传统用款 计划管理方式的大胆突破，预算单位 可根据工作需要，通过财政业务管理 信息一体化平台，随时自行编制调整 用款计划，实时进行资金支付。六是 提高财政授权支付限额。市本级财政 支付业务已全面实行电子化支付，自 2014 年 3 月份起，参照省财政厅授权 支付限额标准，进一步提高财政授权 支付限额，预算单位日常办公经费等
（三） 加 大 财 政 资 金 统 筹 使 用 力 度，着力打造民生财政
一是深入开展财政专户资金清理 工作，加大统筹使用力度，从 2012 年 起探索建立国有资本经营预算制度， 将原来专户管理的煤炭运销企业优先 股分红资金，纳入国有资本经营预算 管理。二是对以前年度市级政府设立 的结存在财政专户的专项资金 8.8 亿 元，报请政府同意调整使用方向，集 中统筹用于城建、道路等固定资产投 资领域。三是有保有压，集中财力办 大事。严格落实中央“八项规定”，压 缩一般性支出，市级“三公经费” 2013 年下降 5%，2014 年下降 63.5%， 在此基础上加大民生领域投入力度， 民生支出占公共预算支出的比重由 2012 年 70.8% ， 提 高 到 2014 年 的 88.8%。政府安排的市级固定资产投资
·5 工作研究
清理盘活存量资金的探索与思考
□张俊峰
财政存量资金是指在历年预算中 已安排的财政支出，但未在当年实际 花掉，长期积累下来的财政资金。形 式上，财政存量资金主要体现为年末 国库存款以及其他财政专户或部门账 户里的存款。2015 年 4 月 1 日，李克强 总理召开国务院常务会议，将清理盘 活存量财政资金列为当前和今后一段 时间各级各部门的一项重要工作，提 出改革和完善财政资金管理，盘活沉 淀的存量资金统筹用于发展急需的重 点领域和薄弱环节，可以提高资金使 用效益，更好发挥积极财政政策稳增 长、调结构的效用。为此，要抓紧出 台方案，完善相关规定，对统筹使用 沉淀的存量财政资金建立任务清单和 时间表，对工作不力的严肃追责。把 “零钱”变成“整钱”，把“死钱”盘 活用好。近年来，晋城市财政局把加 快预算执行进度、加大财政资金统筹 使用力度、清理往来款项等作为重要 的工作来抓，财政存量资金规模得到 切实压缩，财政资金使用效率得到进 一步提高，清理盘活存量资金工作取 得初步成效。
尽管我市按照上级财政部门要求 采取了一些措施来清理盘活存量资 金，财政存量资金规模得到了切实压 缩，但年末财政存量资金规模仍然较 大，存量资金的形成既有体制机制方 面的原因，也有财政管理不到位的因 素。从目前我市来看，影响支出进 度，形成存量资金的原因及清理盘活 中存在的问题主要有：
（一） 项目预算编制基础工作不够 扎实
强化财政资金定期清理，摸清底 数、加强分析、查找原因、分类处 理，消化和压缩存量资金规模。加大 对财政结余结转资金的统筹使用力 度，对结转超过年限或终止、取消的 项目资金一律收回同级财政总预算统 筹安排，对需继续执行的项目要督促 项目执行进度；规范预算内暂存款、 暂付款管理，全面清理权责发生制核 算、结余结转等。
预算执行进度慢，资金存量大， 根本原因是预算编制不够科学，尤其 是项目预算编制的精准度有待提高。 在报送预算时，一些重点项目尤其是 基本建设项目前期准备工作不充分， 有的在资金下达后才进行前期工作， 导致部分已安排资金项目无法及时形 成支出。还有一些预算部门重预算轻 管理思想严重，将连续几年实施项目 一次性申报预算，造成财政资金当年 无法形成支出。
（一） 建 立 财 政 资 金 定 期 清 理 机 制，切实压缩部门结余结转资金规模
为切实消化和压缩结余结转资 金，2011 年晋城市财政局出台了 《市 级部门 （单位） 财政拨款结余资金管 理办法》，随后根据市政府和上级财政 部门要求，多次进行了修订，对部门 结余资金收回总预算统筹安排使用。 按照该办法，我局 2012 年清理盘活各 部门 （单位） 结余资金 1 亿元，2013 年清理盘活 0.7 亿元，2014 年清理盘活 3.4 亿元，2015 年清理盘活 7 亿元，上 述资金已按规定收回总预算并统筹使 用，集中投入到民生及重点工程建设 领域。
（二） 规范借款管理，严控对外借 款
加大清理力度，依法抓紧向借款 单位催收以前年度借款，一是列出财 政借款余额清单，按照“对口管理、
便于清收”的原则，将每笔借款的清 收任务进行分解下达。二是跟踪掌握 借款单位运行及借款使用情况，及时 清收财政借款。三是借款单位有财政 拨款的，按照“掌握主动、能扣则 扣”的原则，及时从财政拨款中扣 回。经过努力，2012 年至今共清理收 回以前年度借款 2.3 亿元，并对非临时 急需、超过约定还款期的对外借款 7.4 亿元，报请市政府同意后，按规定进 行了补列预算或核销处理。同时制定 下发了 《关于进一步加强财政借款管 理的通知》，进一步规范借款手续，严 控新增借款，防范财政资金风险。
（三） 进一步完善转移支付制度， 规范转移支付资金管理
在明确划分事权和支出责任基础 上，按照“财力下移，服务基层”的 原则下放财力，进一步明确政府间收 入划分范围，增强地方财政民生保障 能力。上级财政部门应完善一般性转
移支付的稳定增长机制，增加一般性 转移支付规模和比例，更好发挥市县 政府贴近基层，就近管理优势，对保 留的专项转移支付进行甄别，属于市 县事务且数额相对固定的项目，划入 一般性转移支付，并根据经济社会发 展及时清理专项转移支付项目，打破 部门利益固化藩篱，促进基本公共服 务均等化。加大对财政专项资金清理 整合力度，归并重复交叉的项目，逐 步取消竞争性领域专项，通过项目整 合、调整内容、修改完善资金分配和 管理使用办法等多种方式，加快支出 执行进度。
（二） 转移支付制度有待完善 目前中央和地方间，省市县之间 事权划分不明，转移支付资金安排不 够科学。一般性转移支付提前下达比 例依然偏低，地方预算的完整性有待 提高。专项转移支付下达时间偏晚， 有的设立还不够科学，和基层实际情
·5 工作研究
况有偏差，加之资金分配层级多，资 金在长途跋涉中难以及时发挥效益。
（四） 深化预算管理改革，提高资 金使用绩效
在国家层面要尽快修订与实际情
况不符的相关专项资金专款专用的各 项规定，为盘活存量扫清体制制度障 碍。进一步提高预算管理水平，使预 算管理从重投入向重产出转变，更加 强调预算支出的效率与效益，尽可能 地花更少的钱、办更多的事。建立健 全预算执行监控制度，规范预算调 整，定期对未下达的专项资金进行梳 理分析，对当年确定不能执行的项 目，按规定程序及时调整预算，将资 金调剂用于当年急需的项目和其他有 条件实施的项目，制订较为完善的资 金分配和拨付工作机制，切实提高预 算执行率。建立预算执行责任追究机 制，对预执行不力的相关人员进行 责任追究。
一、2014 年底存量资金总体情况 及近几年主要清理盘活措施
按照 《财政部关于推进地方盘活 财政存量资金有关问题的通知》（财预 〔2015〕 15 号） 文件口径，2014 年底晋 城 市 市 本 级 财 政 存 量 资 金 330096 万 元，比 2012 年下降 37.2%，其中：一 般公共预算结转 20016 万元，政府性基
部分预算单位尚未树立预算意 识，缺乏预算一经批复必须严格执行 的观念。目前预算执行跟踪问责力度 不大，对预算执行不力的部门和单位 没有进行有效问责。
三、下一步清理盘活存量资金措 施及工作建议
（一） 科学编制预算，提高项目预 算的精准度
2015 年在布置编制本地区三年财 政规划的同时，对目标比较明确的项 目，各部门开始编制三年滚动预算， 特别是要在水利投资运营、义务教 育、卫生、社保就业、环保等重点领 域开展三年滚动预算试点，加强项目 库管理，健全项目预算审核机制，明 确规划期内将要开展的项目。对列入 三年滚动预算的项目，预算单位要提 前做好项目可行性研究、评审、招投 标、政府采购等前期准备工作，确保 资金一旦下达就能实际使用；因特殊 原因无法使用的资金，及时调剂用于 规划内的其他项目。
（三） 财政资金统筹安排还存在制 度障碍
一些法律法规和部门规章对财政 资金使用方向有严格限制，如排污 费、矿产资源补偿费、两权价款专项 收入、教育费附加、水资源费等，需 要根据国务院深化预算管理制度改革 的决定，尽快修订这些规定，消除统 筹安排这些资金的制度障碍。