吉林省城市公共客运管理条例【释义】

吉林省城市公共客运管理条例【释义】
第一章总则
【原文】第一条为了加强城市公共客运管理，规范城市公共客运市场秩序，保障乘客、城市公共客运经营者以及从业人员的合法权益，促进城市公共客运事业发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

【释义】本条主要阐明条例的立法目的和立法根据。

城市公共客运是与城市经济和社会发展密切相关的公共服务行业，是城市生产和生活的重要物质基础。

本条例的立法目的主要有三层含义：一是通过本条例加强城市公共客运管理、规范城市公共客运市场秩序，加强市场监管，维护公平竞争，打击扰乱市场秩序等违法行为。

二是通过本条例保障乘客、城市公共客运经营者以及从业人员的合法权益。

三是通过本条例促进城市公共客运事业发展，满足人民出行需求。

无论是规范市场秩序、保障各方权益，还是促进发展，核心都是满足人民群众出行需求，这是立法为民的必然要求，是贯穿于条例始终的主线。

围绕这一主线，条例从实际出发，通过对我省城市公共客运市场的具体问题进行研究分析，汲取我省在管理工作实践中行之有效的制度、规定，借鉴其他省、市、区好的做法和经验，从解决我省公共客运发展中存在的问题人手，着眼于建立现代化城市公共客
运的长远目标设定了必要的法律制度，为我省城市公共客运管理提供了有效法制保障。

目前，国家还没有制定城市公共客运方面的法律、法规。

我省制定条例的主要法律根据是《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律。

在具体管理制度上，参考了《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发［2004］81号)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发［2005］46号)以及相关的部门规章和建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城［2006］288号)等有关文件。

【原文】第二条本条例适用于本省行政区域内城市公共客运规划、建设、经营、乘坐、管理活动。

【释义】本条是关于条例适用问题的规定。

条例从两个角度明确适用问题：一是调整的区域。

明确条例在全省行政区域内都适用；二是调整的对象。

明确条例调整的是城市公共客运的规划、建设、经营、乘坐和管理活动。

一是城市公共客运规划。

城市公共客运规划是城市总体规划的重要组成部分。

城市人民政府要在对城市公共客运现状、需求和发展前景进行充分调查研究的基础上，以公共客运为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共客运专项规划，科学配置和利用交通
资源，建立以公共客运为导向的城市发展和土地配置模式。

城市公共客运规划要与城市总体布局和人口产业分布相协调，确定发展战略目标、任务、有关技术和经济政策；综合考虑各种交通方式、换乘枢纽配置，以及与对外交通的衔接，重点确定公共客运结构、线网分布、场站布局、用地规模、建设计划等。

二是城市公共客运建设。

城市公共客运建设包括的内容主要是基础设施建设，如停车场(站)、调度室(亭)、站台设施、车辆轨道、隔离屏障、供电设施等。

三是城市公共客运经营。

为促进城市公共客运市场健康、有序地发展，从近年来行业管理的实际出发，本条例对经营许可、车辆要求、从业人员准人、服务规范、许可转让等方面作了相应的规定。

四是城市公共客运乘坐。

本条例对乘客乘坐城市公共汽电车和出租汽车规定了一些行为，如乘客应当文明乘车，不得吸烟、乱扔东西和污损车内设施等规定。

五是城市公共客运管理。

城市公共客运管理是本条例的重点内容，针对我省城市公共客运管理工作实际，本条例对经营者、从业人员、乘客的权利和义务作了详细的规定，设定了必要的法律责任，赋予了政府、主管部门和管理机构必要的管理手段。

【原文】第三条本条例所称城市公共客运，包括城市公共汽电车客运和出租汽车客运。

城市公共汽电车客运，是指在城市内按照规定的线路、站点、时间和价格，为社会公众提供客运服务的经营活动。

出租汽车客运，
是指按照乘客意愿和要求提供客运服务，按里程和时间收费的经营活动。

【释义】本条明确了城市公共客运的方式和含义。

城市公共客运，从广义上来说，包括公共汽车、电车、轻铁、地铁、轮渡、出租车等所有与城市相关的公共客运方式。

按照《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发［2004·］81号)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发［2005］46号)以及相关的部门规章和建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城［2006］288号)等有关文件，城市公共客运交通是由城市公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车、轨道交通等交通方式组成的客运体系。

小公共汽车和电车属于公共汽车范畴，包含在公共汽电车当中。

考虑到目前城市公共汽电车客运和出租汽车客运仍是全省最为普遍也是急需立法规范的城市公共客运方式，其他城市公共客运方式不发达，运营和管理制度的差异也较大，因此，本条例虽然在广义上使用城市公共客运概念，但却没有对城市公共汽电车和出租汽车客运以外的客运种类进行实质性调整，为了避免产生歧义，所以采用了本条第一款的表述方式。

本条例所称城市公共汽电车客运包含三方面含义：一是在城市内运营；二是运行的线路、站点、时间和价格取决于行政机关，而非
客运合同双方约定；三是为社会公众提供公共客运服务，承运人须承担强制缔约义务。

出租汽车客运也属于公共客运，其与城市公共汽电车客运的不同之处在于：一是路线、时间等运行的具体事宜取决于乘客的合法要求，提供的应是个性化服务；二是以出租的方式经营，且出租的标的是客运服务而不是车辆，车辆只是用于履行客运合同的工具。

客运合同同时具有租赁合同特征，承运人与托运人同时又是出租人和承租人；三是由个性化服务要求和租权的排他性决定，除非在租人同意，承运人不能同时以该车为第三方提供客运服务；四是出租汽车的运营范围不仅仅限于许可区域内，也可以按照乘客的要求，提供异地送达服务和返程捎客。

【原文】第四条省和市、县(市)城市公共客运主管部门负责指导、监督本行政区域城市公共客运的管理工作，其所属的承担城市公共客运管理职能的机构负责具体管理工作。

县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责，做好与城市公共客运管理有关的工作。

【释义】本条是关于城市公共客运行政管理主体的规定。

《国务院机构改革方案》出台后，原来由建设部门主管的城市公共客运管理职能整体移交给交通运输主管部门，我省除吉林市等个别地方外，指导监督城市公共客运的管理职能已经改由交通运输部门负责。

基于交通运输主管部门机构编制等方面的考虑，条例规定主管部门只承担对城市公共客运管理工作的指导、监督职责，将具体管
理职责授权主管部门所属的相应管理机构承担。

今后，除法律、行政法规另有规定外，我省城市公共客运执法的具体职责均由主管部门设置的城市客运管理机构行使。

城市公共客运涉及社会方方面面，需要全社会的支持和关注，条例中规定的县级以上人民政府其他有关部门应当包括与城市公共客运密切相关的公安、工商、税务、物价、城建、技术监督、旅游问和价尥酌血干符胁加羊而等行政主管部门。

这些部门应当按照各自职责，做好与城市公共客运管理有关的工作。

【原文】第五条城市公共汽电车客运具有公益性质。

城市人民政府应当在财政预算、财税政策、资金安排、用地保障、设施建设、交通管理等方面支持城市公共汽电车客运优先发展，确立城市公共汽电车客运在城市公共客运中的主体地位，为公众提供安全可靠、方便快捷、经济舒适、节能环保的公共客运服务。

出租汽车客运是城市公共客运的重要组成部分，城市人民政府应当按照有关规定，促进出租汽车客运与其他客运方式协调发展。

【释义】本条明确了城市公共汽电车和出租汽车客运的性质、地位和城市人民政府在城市公共客运方面的主要职责。

条例明确了城市公共汽电车客运的公益性，这就要求在土地、税收、补贴等各个方面都要按照公益事业对城市公共汽电车客运给予政策上的支持。

发展城市公共客运是国务院要求城市人民政府必须承担的重要责任。

城市公共汽电车客运是一项关系国计民生的社会公益事业。

城市公共交通具有客运量大、相对投资小、占有资源少、营运效率高、
污染相对较少和人均占用道路少等优点。

据有关专家测算，公共汽车承担着城市80％以上客运量，载客量为小汽车的30倍，占路面积只相当于4辆小汽车或20辆自行车，单位载客量、公里油耗、尾气排放均优于小汽车10倍左右。

当前，城市交通供需矛盾日趋凸显，优先发展城市公共汽电车客运，是从根本上破解城市交通拥挤堵塞状况的必然途径。

要优先发展城市公共汽电车客运，就必须着力化解公交行业存在的几个突出矛盾：一是在城市交通状况日益拥堵的情况下，如何为全市人民创造方便、快捷、经济的出行条件；二是如何为公交行业提供一个良好的发展环境，确保公交行业的可持续发展；三是面对燃油价格持续走高的形势，如何降低企业生产成本，提高生产效率；四是如何平衡企业承担社会责任和自身经济效益的关系。

化解这些矛盾，要靠城市人民政府在财政预算、财税政策、资金安排、用地保障、设施建设、交通管理等方面支持城市公共汽电车客运优先发展，确立城市公共汽电车客运在城市公共客运中的主体地位，为公众提供安全可靠、方便快捷、经济舒适、节能环保的公共客运服务。

条例将出租汽车客运定位为城市公共客运的重要组成部分，主要是因为出租汽车虽然已经成为城镇居民出行的重要交通工具，但我国经济、环境、能源、城市基础设施建设情况，决定城市公共汽电车客运是市民出行的普遍选择，出租汽车客运毕竟只是特殊群体的特殊需求，实际上处于城市公共客运的补充地位。

国务院多次强调城市人民政府在出租汽车行业发展方面的责任。

为加强对地方政府关于出租汽车管理和发展决策行为的约束，避
免决策失误，条例强调城市人民政府制定相关政策和措施必须符合法律规定和政策，切实对促进出租汽车客运行业稳定以及与其他客运方式协调发展负起责任。

【原文】第六条城市人民政府应当鼓励和引导城市公共客运逐步实行规模化、集约化经营；鼓励使用节能、环保型车辆以及先进技术，提高公共客运行业服务能力。

城市公共客运主管部门应当制定城市公共客运服务规范，提高行业服务质量。

【释义】本条明确了城市公共客运经营发展方向、技术政策，进一步规定了城市人民政府在这方面的职责，同时授权城市公共客运主管部门制定城市公共客运服务规范。

首先，明确了城市公共客运经营的发展方向是规模化、集约化经营。

城市公共客运的规模化、集约化，有利于增强行业竞争能力，便于政府宏观调控，避免造成运营资源浪费和过度恶性竞争。

为此，要积极稳妥地推进国有公交企业的改制工作，确立经营大运量、高质量公共汽车的公交骨干企业在城市公共客运中的主导地位。

目前，我省出租汽车中很大部分是个体经营模式，不利于资源整合。

城市公共客运的发展，应当确定规模化、集约化的发展目标，更好地为人民群众出行提供良好的服务。

其次，明确鼓励使用节能、环保型车辆以及先进技术。

《交通部关于进一步加强交通行业节能减排工作的意见》(交体法发［2007］242号)要求，“要充分利用各级交通主管部门现有的管理手段，在道路运输、水路运输、港口管理和交通工程管理的各个环节中增加对企业节能降耗扶持条件；在制(修)订相关规章和政策时增加对企业节能方面的要求，以鼓励和引导交通企业节
能降耗。

”鉴于国家这一政策，条例鼓励城市公共客运使用节能、环保型车辆以及先进技术。

这也是提高公共客运行业服务能力的要求。

第三，对上述事项进行鼓励和引导的责任主体是城市人民政府。

城市公共客运主管部门和管理机构应当积极研究相关鼓励政策，报城市人民政府决定后实施。

需要注意的是，制定政策的目的是鼓励和引导，政府不能强制经营者规模化、集约化，最终要建立在经营者自愿和依法操作的基础上。

第四，授权城市公共客运主管部门制定城市公共客运服务规范。

制定规范的目的是提高行业服务质量，因此，内容应当是与经营者和从业人员服务质量有关的行为规范，例如车辆的服务设施和标志的管理，车辆设置广告的管理，服务流程和标准的管理，从业人员的举止和着装管理等行为规范。

【原文】第七条对在城市公共客运工作中有突出贡献的单位和个人，城市人民政府应当给予奖励。

【释义】本条是对城市公共客运有突出贡献的单位和个人实施奖励的规定。

条例起草中考虑到城市公共客运是事关民生的重要行业方便快捷、经济舒适、节能环保的公共客运服务。

为了充分调动城市公共客运系统和社会各界参与城市公共客运事业建设的积极性和创造性，通过立法的形式，确立了城市人民政府应当对城市公共客运有突出贡献的单位和个人实施奖励的制度。

城市人民政府应当根据本城市的实
际情况，结合国家有关表彰奖励的相关规定，制定具体的奖励办法，明
确奖励的原则、种类、条件、程序等。

第二章规划与建设
【原文】第八条城市人民政府应当根据当地经济建设、社会发展和人民生活需要编制城市公共汽电车客运专项规划和出租汽车客运专项规划并公布实施。

专项规划应当符合城市综合交通体系专项规划。

城市公共汽电车客运专项规划应当确定城市公共汽电车客运发展目标、规模、优先发展的政策与措施，与其他交通运输方式的接泊，客运设施，线路及站点布局等；出租汽车客运专项规划应当确定客运出租汽车投放数量、车型结构配置、服务场站、科技设施设备建设等。

具体内容由省城市公共客运主管部门确定。

【释义】本条是关于城市公共汽电车和出租汽车专项规划的编制和内容的规定。

《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等”。

城市总体规划是具有综合性、战略性、前瞻性的规划，是城市发展的基本依据，体现了公共政策的取向，决定着城市的发展方向。

城市综合交通体系规划是统筹城市交通资源、交通环境与经济社会发展需求关系，体现城市公共政策，引导城市经济、社会发展和城市布
局的重要专项规划，是城市总体规划的重要组成部分，主要包括对外交通系统规划；道路系统规划；公共交通系统规划；步行系统规划；自行车系统规划；停车系统规划；物流系统规划；交通运行组织规划；近期实施规划等专项规划。

城市公共汽电车和出租汽车专项规划属于城市公共交通系统规划的范畴，《城市规划编制办法》(建设部令第146号)中对其编制要求进行了规定。

如第三十一条规定：“中心城区规划应当包括下列内容：(九)确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。

”第三十二条规定：“城市总体规划的强制性内容包括：(四)城市基础设施和公共服务设施。

包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

”第三十九条规定：“分区规划应当包括下列内容：(五)确定城市于道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围，确定主要停车场规模与布局。

”第四十一条规定：“控制性详细规划应当包括下列内容：(四)根据交通需求分析，确定地块出人口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。

规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

城市人民政府根据城市发展和预测的居民出行量及其分布，统筹安排公共汽电车线
路、公交站和出租汽车服务站及其规划用地、出租汽车投放数量和车型结构配置等。

”
由于城市公共汽电车和出租汽车专项规划内容复杂，而且，目前我省一些优先发展城市公共汽电车的政策和具体措施还很不完善，所以，条例没有一一列举城市公共汽电车和出租汽车专项规划的内容。

为了指导各地今后制定完善的规划，条例授权省城市公共客运主管部门对规划的具体内容作出规定。

【原文】第九条城市人民政府应当在城市规划中确定相关城市公共客运设施用地，任何单位和个人不得擅自改变其用途。

【释义】本条是关于城市公共客运设施用地的规定。

《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。

按照国务院《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》规定，城市公共客运属于国家重点扶持的行业，其涉及的基础设施用地原则是“优先安排公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《规划用地目录》的，可以用划拨方式供地。

不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。

”按照《规划用地目录》(中华人民共和国国土资源部令第9号)规定，公共交通设施用地属于城市基础设施用地，包括城市轻轨、
地下铁路线路、公共交通车辆停车场、首末站(总站)、调度中心、整流站、车辆保养场。

【原文】第十条实施新区开发、旧城改造和建设飞机场、火车站、长途汽车站、大型商业网点、文化体育场(馆)、公园等大型公共设施项目时，城市人民政府应当组织配套建设相应的城市公共客运设施，并与主体工程同时设计、同时建设、同时竣工、同时交付使用。

【释义】本条是对配套建设城市公共客运设施的强制性规定。

城市公共客运设施是大型公共设施主体工程的重要组成部分，不仅涉及大型公共设施建成后能否得到有效利用，也是城市规划建设整体布局科学、合理、以人为本的必然要求。

为确保城市公共客
运功能配套，城市公共客运设施应当与主体工程同时设计、同时建设、同时竣工、同时交付使用。

由于配套建设城市公共客运设施涉及很多管理部门，为保证“四同时”，条例规定由城市人民政府组织配套城市公共客运设施建设。

【原文】第十一条城市人民政府应当统一组织建设以下城市公共客运设施：
(一)停车场(站)、调度室(亭)；
(二)站台设施(含站台、候车亭、站杆、站牌)；
(三)车辆轨道、隔离屏障、供电设施。

【释义】本条规定了由城市人民政府统一组织建设城市公共
客运设施的范围。

停车场(站)、调度室(亭)、站台设施(含站台、候车亭、站杆、站牌)、车辆轨道、隔离屏障、供电设施等是城市公共客运必不可少的基础设施，为了保证这些设施的建设满足城市公共客运需要，条例规定城市人民政府要统一组织这些设施的建设。

【原文】第十二条城市公共客运设施由城市人民政府统一组织管理。

禁止擅自移动、拆除、占用城市公共客运设施。

因工程建设等原因确需移动、拆除、占用的，建设单位应当按照市政公用设施有关规定办理手续并予以补建。

【释义】本条是有关城市公共客运设施的管理规定。

城市公共客运设施涉及的管理主体多，管理难度大，为了形成合力，城市人民政府必须负起组织领导职责。

在城市公共设施建设过程中，凡属重大和涉及范围较广的问题，城市人民政府的主要负责人应当亲自组织协调，各级城建、计划、财政、税务、物价、公安和工商行政管理部门必须密切配合，及时完成城市人民政府下达的各项任务。

城市公共客运设施是供人民群众乘坐城市公共客运车辆提供服务的配套设施。

为了保障城市公共客运需要，一般不得移动、拆除、占用城市公共客运设施。

因建设工程确需移动、拆除、占用的，建设单位应当按照市政公用设施有关规定办理手续并予以补建。

【原文】第十三条城市人民政府应当根据城市道路的实际状况，开设公共汽电车专用道和优先通行信号系统。

【释义】本条是落实城市公共汽电车客运道路优先权的规定。

城市人民政府应当根据城市道路的实际情况，通过科学论证，合理设置公共。