政府绩效考核方法

政府绩效考核方法
篇一：政府绩效评估的内涵及方法
政府绩效评估的内涵及方法
周琼1刘新华2
（1.湖南师范大学公共管理学院2.江西省教育管理信息中心）
文章来源：新余高专学报20XX年12月33-35页
20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（GovernmentPerformancemeasurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。

笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。

一、探析政府绩效评估的内涵
1.政府绩效评估及其相关概念
界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。

在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。

在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。

可见，绩效评估（Performancemeasurement）则是识别、
观察、测量和评估绩效的过程。

政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（GovernmentPerformance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。

”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。

它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。

公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。

公民评价政府行为的重要指标就是公平。

另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。

政府绩效评估（GovernmentPerformancemeasurement）的界定在学术界尚未统一。

笔者认为，政府绩效评估就是运用科学的标准、程序和方法对政府绩效做出尽可能准确的评价，以提高政府行为绩效和增强控制力的活动。

它以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用；谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接监督；谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。

它以服务质量和社会公众需求的
满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

政府绩效评估体现两个层面：一方面，它是一种以结果为本的控制，且作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施体现了放松规制和市场化的改革取向。

就其所体现的放松规制而言，奥斯本(osborn)与盖布勒(T.Gaebler)认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。

1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程、规则负责。

而就其所体现的市场化来说，政府绩效评估为公共服务供给部门(包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门)之间展开竞争、创造市场动力，利用市场机制为解决政府管理低效率问题提供了有效途径。

因此，在这个层面上，政府绩效评估“就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对民众负责，对结果负责；既要提高政府行政效率和管理能力，又要切实保证政府管理的质量”。

另一方面，它作为改善公共部门与公众关系和加强公众对政府信任的措施，是一种服务和顾客至上的机制。

随着政府职能的重新界定，政府角色发生变化，政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系转换为公共服务的提供者与消费者或顾客之间的关系。

政府公共部门行使公共权力主要是为
了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为社会公众谋福利。

社会公众成为政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者或顾客。

这使得政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向。

2.政府绩效的内容及其评估标准
政府绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而是较长时期经济发展、社会进步、政治文明、精神文明的总成果。

它包括政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。

政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即政策的形成与贯彻以及执政机构的廉政建设。

它是政府决策、政府行政的直接结果，为实现经济绩效、文化绩效和社会绩效提供法律和制度方面的保障。

经济绩效主要指政府在经济增长与经济发展中的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数。

它是政府绩效的主要内涵和外在表现，为文化绩效、社会绩效和政治绩效提供物质基础和保障。

文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。

它是其他三个方面绩效在精神层面上的保障和促进机制。

社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。

社会绩效以社会全面进步为其主要内容，是政府绩效体系中的价值目标。

没有社会绩效，经济绩效就没有现实的意义和价值，文化绩效和政治绩效就会失去社会基础。

以上四个方面绩效的大小反映政府能力的大小与强弱。

政府绩效评估就是政府上述四个方面绩效的评估，它涉及政府行政管理的每一个层面和领域。

政府绩效评估的标准是什么呢？曾记否，1998年我国各地市政府向省政府汇报改革开放二十年的政绩就是恭奉各市新城市的模型，这是对政府绩效评估的误解。

如果适应经济发展的客观事实而发展的新城市那只是政府经济绩效中诸方面的一方面。

更有甚者，随着城市的繁华，各级政府办公大楼相互攀比豪华。

这不但不是政府绩效的表现而是它的反面。

笔者认为，政府绩效评估的标准概括地说，政治绩效的标准就是廉政和民主；经济绩效的标准突出地表现为消除穷困、民富国强；文化绩效集中地表现为全民文化素质和思想品德不断提高；社会绩效的标准就是民风纯朴、社会和谐。

二、探究政府绩效评估的方法
1.三种典型方法的评介
在政府治理与改革领域中，经历了“以效率和效益为导(:政府绩效考核方法)向”转为“公平至上”，再到“顾客至上”理论的发展过程，至今绩效评估发展最具代表性的三种评估方法为：“3E”评价法、标杆管理法（Bench?鄄marking）和平衡计分卡法（BalancedScorecard）。

在20世纪60年代，美国政府面临日益膨胀的机构，财政危机加剧的局面，率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计，从单一的经济指标扩展到多重指标，这就是政府绩效评估的雏形，俗称“3E”评价法。

其中，经济指标是指投入成本的降低程度；效率指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系；效益指标通常用来描述政府所进行的
工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求。

由于政府在社会中所追求的价值理念如平等、公益、民主等和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法暴露出一系列的不足，因此，又加入了公平（Equity）指标，发展为“4E”。

“3E”评价法指标，比较片面和单一，在评估内容上侧重于对历史事件－既定结果的审计，以对下一年度的财政拨款作出预测。

这种评估方法相对于当今政府行为的复杂性来说过于笼统。

标杆管理又被译为基准化管理、参照管理，起源于20世纪末，是组织提高绩效的一种强有力的方式。

它是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，通俗地讲就是根据一套既定规则进行评估、比较的过程，以改进工作程序并取得更高的绩效。

标杆管理是个动态的过程，标杆也不是唯一的，在不同的时期有不同的标杆，即使是在同一个时期，也可以针对不同的改进方面选择不同的标杆。

标杆管理有以下十一个步骤：（1）确定项目的目的和范围。

这一步包括了程序类选法：决定哪些程序需要进行标杆管理及其优先次序。

（2）了解自己。

分析自己内部的程序，对实际正在运作的情况有一个透彻的了解。

（3）考察潜在的合作伙伴。

（4）选择绩效评估标准。

仔细挑选一套易于理解且有普遍性的评估标准，以用于衡量所选择的程序或职能。

（5）收集内部数据以实施绩效评估标准。

评估当前的绩效。

（6）收集有关合作伙伴组织的信息。

要做到合乎情理，少花时间，少给对方添麻烦，但必须确保数据的可靠性。

（7）进行差距分析。

（8）引进别人的做法以缩小差距。

运用“借
鉴－改造－采纳”的程序来选择多个程序，允许作出修改，使之适合于你所在的组织的结构及其工作方法。

（9）监察结果。

绩效的改善必须显示出本组织绩效与合作伙伴绩效之间的差距在缩小，以及缩小这种差距的相对速度。

（10）在调查结果的基础上，重新修订绩效评估标准。

（11）回到第一步。

作出改善，把整个程序再运行一遍。

标杆管理的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品，政府在公益性活动中所作努力的指标等，可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发展起到领导作用。

20世纪80年代中期，美国企业界从日本引进全面质量管理（TQm）、工作授权等管理新方法，原有的财务评价指标无法全面衡量企业能力，平衡计分卡应运而生。

1992年,哈佛商学院教授罗伯特.卡普兰（Robert.S.Kaplan）和复兴方案公司（RenaissanceSolution,inc.,RSi）总裁大卫.诺顿（david.P.norton）设计出了一种战略绩效评估方法－平衡计分卡法。

该方法仍然注重财务指标，同时兼顾促进财务指标实现的驱动因素，从顾客、财务、内部流程运作、学习与发展四个角度对组织的整体绩效进行评价，并要求彼此之间保持适度的平衡。

创始人认为，平衡计分卡是把企业的使命和战略转化为一套全方位的运作目标和绩效指标，作为执行战略和监控的工具，同时也是一种管理方法和有效的沟通工具。

换而言之，通过平衡计分卡将宏观的、抽象的战略具象为运作方案或工作计划，从而达到执行战略、监控战略，最终协助组织实现战略的目的。

因此，平衡计分卡的目的就是以战略为出
发点，将组织发展战略落实到具体行动上，最终达到财务回报，以财务目标和指标为归宿。

平衡计分卡之所以称之“平衡”，是因为它以追求平衡为诉求，寻求财务与非财务指标、短期与长期目标、结果性与动机性指标、滞后与促进指标、组织内部群体与组织外部群体、成本与质量、定量与定性之间的平衡。

平衡计分卡因其指标的涉及面广而全，不失为改善组织绩效之良方，但也因此而庞大、复杂，这注定了无论从理论还是实践层面上来说，在中国政府部门引入平衡计分卡还任重道远。

总而言之，“3E”评价法强调经济性、效率性、效果性。

标杆管理法的指标体系比较全面，除经济层面的指标外，还包括政府提出的公共产品指标。

平衡计分卡则明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。

2.政府绩效评估方法的思考
近几年来，学者们纷纷致力于“将平衡计分卡引入公共部门”的理论研究，而公共部门实践工作者也在试着将其运用于所在组织。

从平衡计分卡本身的思想精髓及其具体内容来看,该方法在公共部门应用的关键在于始终把战略和远景放在组织改革和管理的核心地位，通过清楚地定义战略，持续的组织沟通，将战略与改革驱动因素联系起来，构建以战略为核心的开放型闭环组织结构，使财务（主要是行政成本）、顾客（公众）、内部流程运作（主要是行政效率）、学习与发展四个维度平衡地发展，可具体为以下四个方面：一是准确分析和把握组织的战略目标及使命，并将战略目标在其组织内部层层分解下去，形成目
标网络；二是正确认识组织的服务对象即顾客，建立以顾客为导向的服务型政府；三是在组织内部形成不断学习、变革和创新的氛围，建立学习型政府；四是将财务、顾客、内部流程运作、学习与发展四个维度的测评指标具体化、量化。

由于不同的组织有着不同的背景和战略任务，从而平衡计分卡四个维度的目标及其衡量指标皆不同，即使相同的目标也可能采取不同的指标来衡量。

另外，不同组织的指标之间的相关性也不同，相同的指标也会因组织性质不同而导致作用不同。

虽然在国外不乏将平衡计分卡引入公共部门的成功案例，但实践证明平衡计分卡切不可生搬硬套，盲目地模仿，否则不但无法充分发挥平衡计分卡的长处,反而会影响对组织绩效的正确评价。

只有将平衡计分卡的原理与组织的具体情况相结合才能发挥其功效。

政府以为社会提供公共产品，满足社会的共同需要，促进社会发展和社会进步为其首要任务，这使得政府绩效不能背离公共、公正、公平的原则。

那么无论采用何种评估方法，都必须充分考虑以下几个因素：一是以政府职能的定位为基础来设计评估指标体系。

从某种意义上来讲，政府绩效评估是政府职能发挥其相应作用所取得的实际效果，那么政府的职能首先要明确合理，政府应该做它应该做的事，然后才能谈绩效。

二是以回应、满足民众需求为根本价值取向，坚持科学发展观,强调以人为本，按群众满意原则确定评估标准。

政府绩效评估标准主要解决的是在明确评什么之后，以什么标准来评的问题。

在政府绩效评估的四个方面内容中，有些指标是无法量化的，这些指标须用
人民群众满意程度来衡量。

这就是说，评估政府绩效的根本标准是人民群众对政府绩效的满意程度，或者说，政府绩效的最终评判标准为公众价值，即实际创造的公众价值大小。

在中国，自中国共产党的十六届三中全会提出了“科学发展观”的概念之后，实现“人的全面发展”成为政府的核心使命，也就明示了坚持科学发展观，以人为本是政府绩效评估的重要标准。

三是坚持多元化评估主体且以民众和独立第三方评估为主。

任何绩效评估主体都有其自身特定的评估角度,既具有不可替代的比较优势，同时,也有其自身难以克服的评估局限性。

传统的政府绩效评估采用政府系统内部自上而下的评估方式,政府本身既是运动员又是裁判员。

这样单一评估主体的评估方式虽不能说无意义,但如此评估存在着很多弊端,其结果极容易导致评估的失真和流于形式,造成只唯上不唯下的局面。

事实上，政府有无绩效或绩效大小,最有发言权或评价权的只能是广大民众。

诚然,不同层次、不同地方的政府应该具有关于其绩效的不同要求,但评估的主体绝不能是单一的,而且评估的最权威主体只能是人民,只能充分以政府面对的“顾客”即民众的满意度为第一基准。

这就是：政府施政之行为和效果是否得到了最大多数民众的认可和赞同,是否形成了通过人民对于政府之绩效的认可和赞同的评价机制。

新公共管理理论认为既不由政府自我评判,也不由民众直接评判,而委托独立的社会第三方进行评估的方式不失为一种较好的制度选择。

这种由独立于政府、作为政府和广大民众之间的中介组织的评估,无疑将使得评估的立场更加公正客观,评估的结果也更加具有可信度。

四是按效率性原则发挥评估机制的作用。

政。