第三章 公共组织

（二）非营利组织的特征和分类
1、非营利组织的特征 联合国国民经济核算体系将经济活动分为金融机构、 非金融机构、政府、非营利组织和家庭。 非营利组织的大部分收入不是来自于以市场价格出 售的商品和服务，而是来自于其成员缴纳的会费和 支持者的捐赠。
萨拉蒙和安黑尔提出，凡具有正式组织性、 非政府性、非利润分配性、自主管理性、志 愿性和公共性六个方面特征的组织都称为非 营利组织。
沃尔夫认为，凡符合这五个特征的组织一般被认为
是非营利组织： 一是有服务大众的宗旨； 二是有不以营利为目的的组织结构； 三是有一个不致令任何人利已营私的管理制度； 四是本身具有合法免税地位； 五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。
2、非营利组织的分类 （1）国外对非营利组织的分类 普遍采用的是亨得· 汉斯曼的标准，即按照组 织收入的来源方式和管理方式进行分类。 从收入来源来看，有赞助型组织（依靠捐赠 如红十字会）和商业型组织（通过销售产品 或服务如医院）之分； 从管理方式上看，有自理型组织（如乡村俱 乐部）和企业型组织（聘请总经理）之别。 此外也有按其功能分类。
在计划经济体制下，整个社会组织被分为行政单位、 事业单位和企业单位三大类型，事业单位主要涉及 科学、教育、文化、卫生和体育领域。事业单位管 理体制是政府办事业、政府管事业、政府养事业。 这种体制导致了政府和事业单位的一体化，事业单 位成为准政府组织。 我国与计划经济体制相适应的事业单位管理体制， 有着鲜明的特征：
公共组织的基本构成要素有： 物质要素，如人员、经费、物资等； 精神要素，如目标、责权结构、人际关系等。
公共组织的特殊性，在于其“公共性”，这 是公共组织区别于其他组织的本质特征。公 共组织的独具特征有：
第一，以增进公共利益为目标； 第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权 威性； 第三，公共组织受到高度的公共监督； 第四，公共组织的活动具有政治性； 第五，公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊， 且行为绩效评估比较困难； 第六，公共组织具有一定的独占性（公共物品的唯 一生产者）。
2、改革的目标取向。体现在：
第一，实现事业单位的民主化， 第二，促进事业单位的社会化， 第三，完善事业单位的法制化。
3、改革的原则和措施
要实现事业单位社会及运行法制化和民主化的目标， 必须以政事分开（不仅职能分开，而且管理方式手 段分开）为基本原则，根据不同种类事业单位不同 的性质和特点采取不同措施，分步骤地进行分类改 革。 第一，对具有准政府组织性质的事业单位，提供的 是纯公共物品，难以推向市场，应通过立法或行政 授权等方式执行和处理某些行政延伸性事务，全额 拨款，强化监管。如基础科研部门、图书馆、博物 馆、计生协等。
第一，事业单位活动的非经济性和政治性。 第二，事业由政府主办并主管。 第三，事业单位经费由公共财政供给。 第四，事业单位具有行政性。
（二）事业单位改革
1、改革的必要性。体现在：
第一，事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过 重的困难没有得到根本缓解。 第二，社会效益不高。 第三，与经济建设结合不紧密。
然而，西方国家第三部门并非象人们想象的那么美好。 存在的问题主要有： 第一，无法摆脱公共部门固有的禀性；（官僚制组织） 第二，缺乏独立自主性；（与政府关系极为密切，须在依
赖政府支持的前提下才能保持独立性）
第三，利用免税特权进行不公平竞争；（正走向市场化
和营利，界限模糊）
第四，追求自身利益；（规模不断扩大、热衷党派政治） 第五，成为利益交易的场所；（权钱交易、黑箱操作） 第六，其国际活动能力有限 （仍局限在传统游说和吸引
又可分为公共组织和非公共组织。
所谓公共组织，是指不以营利为目标、以追求 公共利益为价值取向，以协调利益关系、提供 公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基 本职能的组织。
非公共组织一般不以公共利益为目标，追求和 维护的是组织成员的私人利益。
在市场经济条件下，作为市场主体的企业是最典型的非公共 组织，以营利为目的的 社会中介组织 、服务于非公共利 益的特定利益集团，基于特定生活兴趣的组织等，都属于 非公共组织。
捐赠上）。
针对上述问题，西方国家第三部门正着手进行改革。
2、中国非营利组织的发展和改革 中国的非营利组织是在建立社会主义市场经济体制 的改革展开后逐步形成和发展起来的。 市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成 长打下了基础。政府职能的转变和重新定位，为非 营利组织的发展开拓了空间。 政府管理向社会管理的转变，行政手段向市场方式 的转变，使我国非营利组织应运而生，并迅速发展。
2、非营利组织，出现在二战后，以1942年 英国牛津乐施会的创立为标志 ，最早见于 1945年签署的联合国宪章。 非营利组织，也被称为“第三部门”。最早 由美国学者莱维特使用，认为非公即私的划 分太粗糙。由于“第三部门”所指的社会组 织相当庞杂，界定相当困难。 对非营利组织的界定，常用的有： 法律上的界定； 依据组织的资金来源加以界定； 依据组织的结构与运作进行界定； 依据组织的目的和功能即特征，等等。
三、事业单位
（一）事业单位的含义和特征 （二）事业单位改革
（一）事业单位的含义和特征
事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产 收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、 主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。 事业单位是我国特有的、随着我国计划经济体 制的建立而出现的、对社会公共事务进行管理 的实际承担者。
真正对第三部门进行系统研究是在20世纪80年 代。公共管理学、政治学、社会学、经济学、 人类学纷纷介入，大大拓展了第三部门的研究 视野。如：
公共管理学：为“治理”开辟了新领域； 政治学：社群主义政治学或公益政治学的兴起； 社会学：关注公民社会； 经济学：寻找资源配置的第三种选择； 人类学：视角从西方社会拓展到全球社会。
（二）公共组织的结构
公共组织结构，是指公共组织各种要素的排列 组合方式。
为发挥公共组织结的功能，必须建立合理的组 织结构。 合理的公共组织结构，应具有环境适应性、伸 缩性和应变性；应以职能为中心，在数量上保 持合理比例，在运行上相互协调适应。
公共组织有纵向结构和横向结构之分。 在纵向结构上可分为三个层级，称为层级制； 决策层（高）； 协调指挥层（中）； 技术操作层（基）。
从我国公共管理改革发展的实际情况（政府职 能从大量的社会性、群众性、公益性和服务性 职能中分离出来，政府管理大量地采用市场化 和社会化方式）来看，政府应从资金和法律两 个方面重视培育和发展非营利组织，并加强对 非营利组织的监督管理。具体如下： 第一，对第三部门的重新定位，重视其作用； 第二，健全第三部门发展的相关法律法规； 第三，培养公众的志愿精神和互助品质； 第四，加强国际交流，参与全球结社革命。
四、公共组织的变革
（一）对科层制组织的反思 （二）公共组织的变革
（一）对科层制组织的反思
1、科层制组织的基本特征和主要内容 科层制组织是按法理原则建立的一种理想化、正规化 的组织形态。 科层制组织的基本特征包括专门化、等级制、规则化、 非人格化、技术化、公私分明化。 科层制的管理方法强调组织标准化、分工专业化、工 作秩序化、管理规范化。 科层制采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行 为，是高效完成工作任务的管理方法。
（三）非营利组织的发展和改革
1、西方国家第三部门的发展和改革 萨拉蒙在1994年发表的《非营利部门的兴起》文中 将出现全球“结社革命”的原因归纳为四次危机（福 利国家危机、发展危机、环境危机和社会主义危机） 和两次革命性变化（通信革命和教育革命）。 兴起原因主要有： 第一，政府改革的需要； 第二，市场失灵和政府失灵并存，赋予其新的社会价 值； 第三，第三部门从传统的慈善公益领域向现代公共领 域获得了更为广阔的发展空间； 第四，信息技术的支持； 第五，学术研究的推动。
西方国家第三部门已经成长为一支主要经济和 社会力量，并广泛参与全球治理体制。西方国 家第三部门的作用主要有：
第一，促进经济增长； 第二，增加就业机会； 第三，提供公共物品和弥补政府缺陷； 第四，增加资源运用的透明度和合理性； 第五，扩大社会公平； 第六，培养互助协作精神； 第七，在国际事务上发挥监督协调作用
二、非营利组织
（一）非营利组织是公共管理主体 的必要组成部分 （二）非营利组织的特征和分类 （三）非营利组织的发展和改革
（一）非营利组织是公共管理主体 的必要组成部分
第一，非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要 承担者； 第二，非营利组织能提高公共物品的供给效率； 第三，非营利组织能较好地满足社会多元化的需求； 第四，非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必 然要求。 此外，非营利组织在扩大就业渠道、增强社会保障能力、 提高公民民主意识、增加社会公民化程度上发挥重要作 用。
（三）公共组织的类型
由于划分标准和侧重点不同，人们对公共组 织的划分和表述也不同。
营利组织 非政府组织 社会组织 政府组织 政府组织 公共组织 社会组织 私营组织 非政府组织NGO 非营利组织NPO
一般而言，都以公共组织是否拥有行政权力 以及权力大小来划分，分为政府组织、非营 利组织和准政府组织。 1、政府组织，在公共管理学中取狭义解释， 即国家的行政机关。
第三章 公共组织
一、公共组织的性质、结构和类型 二、非营利组织 三、事业单位 四、公共组织的变革
一、公共组织的性质、结构和类型
（一）公共组织的含义、要素和特征 （二）公共组织的结构 （三）公共组织的类型
（一）公共组织的含义、要素和特征
所谓组织，是指按一定目标、一定形式结成的 人类群体。
组织所追求的目标有公共目标和非公共目标之分，据此组织
3、准政府组织，是介于政府组织和非营利组织之 间的一种过渡型公共组织即非营利的以增进公共利 益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力
或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事 务的管理具有一定强制性的公共组织。
在我国，准公共组织有： 群众团体（如工会、妇联、共青团、科协、工商联、 青联、侨联、台联等）； 事业单位（有政府背景或国资背景，税费优惠）； 村民自治组织； 居民自治组织，等等。