当代行政法发展的特点(一)

当代行政法发展的特点(一)

【内容提要】当代各国行政法的发展，已经形成了一些共同特点。这是人类在法学方面的共同财富。这些特点是：针对行政权的扩张，为保障公民的基本权利，加强对行政的制约；依法行政是当代政府普遍奉行的政府行使行政权力的基本准则；依法行政包括法律优先、法律保留和比例原则等；公开、参与原则是西方国家行政法治的最重要特点；通过行政组织、编制法定化，以解决行政机关的机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊病；规定国家机关不得从事营利性活动，作为防止腐败的重要保障；普遍实行行政程序法制化，这是行政法治实践中最重大的事件之一；加强对行政的监督，是战后各国行政实践和行政法学的共同话题。

【关键词】当代行政法/特点/法治

【正文】

行政法是调整和规范行政权的法，西方国家的行政法，自近代以来，随着形势的发展，特别是第二次世界大战以后，民主、民族潮流的发展，逐步形成了与之相适应的许多特点，应该说，这是人类在法学方面的共同财富。了解这些特点，尤其是具有积极作用的一面，对研究和完善我国的行政法体系，贯彻依法行政方针，将不无裨益。

一

行政法是规范行政权的法。是规范行政权的授予、行使和对行政权进行监督的法。

近代国家权力发展的一个重要特点，是行政权的扩张。政府从早期资本主义社会“守夜人”的角色，改变为社会生活的积极参与者。也就是说，政府不仅以消极地维持社会秩序为己任，而且进展为积极干预经济和科技的发展，主动调整各种经济矛盾和社会矛盾，以促进社会发展和人民福利为职责。行政法当然与这种转变相适应，这就是西方常说的从消极行政法到积极行政法的转变。西方国家在经济方面的宏观调控，积极推进科技、教育和基础设施建设，建立和完善社会福利体系等等，都反映了积极行政法的内容。它成为资本主义得以继续发展的重要因素之一。但必须注意的是，在行政权扩张的同时，十分强调公民基本权利的保障，强调对行政权的制约和监督，这是当代西方行政法发展的相辅相成的不可缺少的两翼。

行政权的扩张对当代西方国家稳定和发展带来的积极影响是十分明显的。认为行政权的扩张是资本主义社会进一步腐朽没落的表现的观点，不见得完全正确。但是，这并不意味着行政权可以无所不为，可以对经济、社会的发展和公民权利横加干涉。从西方行政权的发展情况看，首先，行政权的扩张必须有法律的授权，必须在议会控制之下；其次，行政权扩张的范围还是有限的。从政治上说，行政权的扩张必须建立在充分尊重公民基本权利和自由的基础之上；经济上则以加强宏观调控和基础设施建设为主，强调维护良好的经济秩序；大力发展科技教育事业；通过多种途径，建立完善的社会保障体系。从方式上看，在经济方面强调间接的宏观的管理，通过各种经济杠杆，如金融、税收、

保险等，调节和平衡经济的发展，强调政府的经济职能是为社会经济发展和公民生活提供良好的服务，而不是以赢利为目标。政府很少进入市场竞争领域。发展非政府的中介组织，将一些应由社会管理的职能交给社会自我管理，从这一角度说，行政权在扩大的同时，又有其缩小的一面。行政权扩大的负面影响是政府滥用职权、侵犯公民权利的可能性大为增加，因此，西方行政法都强调要加强对政府行为的监督。重要的如：建立各种公开制度，即所谓阳光法案；

建立各种参与制度，发展民主，完善监督体制，如建立议会督察专员，制定行政程序法典，加强事先和事中监督等等。行政权的扩张及其制约，保障公民的基本权利，是理解当代西方国家行政法发展变化的关键之一。

二

依法行政是当代政府普遍奉行的行使行政权力的基本准则，是行政法的基本原则。依法行政原则产生于资产阶级夺取政权的过程中。英、法资产阶级夺取政权都始于议会，以议会为依托与代表封建势力的国王行政权力相斗争。为此，英、法等国都强调依法行政原则，提出“无法律即无行政”，行政权必须绝对服从和遵循议会制定的法律。随着资产阶级全面控制政府权力以及行政权力的扩张，再强调“无法律即无行政”已不能适应时代的要求，在工业和科技高度发达的社会内，议会已不可能包办制定一切法律；行政机关必须有适应经济和社会迅速发展、变化的机动能力，因此，西方依法行政原则的基本内涵已演化为法律

优先和法律保留原则。这两项原则既保证了人民主权和法制统一的基本精神，又适应了在复杂多变的现代社会中行政权力的适当灵活性和机动性。

法律优先，又称法律优位。这里所说的法律是指议会通过的法律。法律优先是针对行政机关制定的法律规范提出的，在当代各国行政立法迅速发展，从一级立法转为多层次立法的情况下，必须保证法律的优先地位。或者说广义的法律规范是有位阶的，法律处于最高位阶。一切国家机关制定的规范，尤其是行政机关制定的规范，都必须与法律保持一致，以保证人民意志的至高无上，保证国家法制的统一。从另一意义上来理解，法律优先也意味着下一层次的法的规范要与上一层次的保持一致，层层保持一致，也就保证了法律优先原则的实现。

在一般情况下，法律优先是指已有法律时，其他规范，尤其是行政规范必须与其一致。同样，在法律尚未制定时，其他国家机关在宪法和法律允许的范围内按职权制定了规范，一旦法律颁行，其他规范若与法律有抵触，法律优先，其他规范必须废止或修改。

我国宪法对法律优先原则已作了比较明确的规定：国务院根据宪法和法律制定行政法规；国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章；省、市政府根据法律、行政法规和本省市的地方性法规制定规章。省市人大及其常委会在和宪法、法律不抵触的情况下制定地方性法规。如有抵触，有权机关将予撤销。法律优先原则已表述得十分清楚。

法律保留是指在多位阶的规范中，有些事项只能由法律规定。以保证人民意志的独享性和权威性，保证公民的基本权利不会因行政权的扩张而受到损害。法律保留事项一般由宪法规定。法律保留又可分为相对保留与绝对保留。相对保留是指在特殊情况下，法律可以将由其保留的事项，委托给其他国家机关主要是政府行使，根据这一原则，各国委任立法得到迅速发展；绝对保留则是指有些事项除法律外其他规范都不得规定，也不得授权。我国宪法和法律对此也有规定。宪法规定，刑事、民事和国家机构等事项，由全国人大制定为基本法。《行政处罚法》规定，限制公民人身自由的事项只能由法律规定，不得授权。这就是法律的绝对保留。关于涉及公民财产权的处罚，由《行政处罚法》授权行政法规、地方性法规和规章行使。但对地方性法规和规章又作了一定限制。《行政处罚法》特别规定，规章以外的其他规范性文件一律不得设定任何行政处罚事项。这就是法律的相对保留。《行政处罚法》关于处罚设定权的规定，体现了法律保留原则中的核心内容，凡涉及公民基本权利义务的事项，只有全国人大制定的法律才有权作出限制性规定，其他任何规范只有在法律授权的条件下才能在限定的范围内作出规定。

法律优先与法律保留原则是当代西方国家普遍奉行的法治原则，同样也是我国实施依法行政必须遵循的基本原则。从各国宪法和法律所规定的法律优先和法律保留原则的精神来看，其核心内容在于保证和保护公民的基本权利和自由。