事业单位管办分离改革探索中的北京模式

事业单位“管办分离”改革探索中的北京模式2012年12月26日14:52 来源：《北京行政学院学报》2012年4期作者：黄强字号打印纠错分享推荐浏览量 108 【内容提要】积极探索“管办分离”的有效实现形式，是事业单位改革重点之一。

北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式。

本文指出了北京模式的实质是体制内机构监管模式，分析了北京在事业单位“管办分离”改革探索中面临的问题，并提出了相应的建议。

【关键词】事业单位管办分离北京模式分类推进事业单位改革是深化改革的重要环节，事关经济社会发展全局。

改革开放30多年来，我国经济体制改革不断深入，国有企业改革取得重要突破，行政管理体制和政府机构改革积极稳妥推进，但作为社会主义现代化建设重要力量的事业单位，其改革虽然取得了进展，但总体上相对滞后，其管理和运行中仍然存在着诸多深层次的矛盾和问题。

同经济领域的政企不分、政资不分相类似，社会事业领域长期受计划经济体制影响，政府不仅包揽社会公共事务，而且主要采取直接举办事业单位的方式提供公共服务，形成了政事合一、管办一体的体制。

这种体制，虽然在推动社会事业发展、维护社会和谐稳定、增强公共服务能力、保障改善民生等方面发挥了积极作用，但在社会主义市场经济条件下，也为政府全面履行社会管理和公共服务职能带来体制性障碍，造成社会事业发展活力不足。

北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式，为深化事业单位改革提供了有益经验。

在本文中，“管办分离”的“管”，是行业主管部门履行的社会公共事务管理职能；“办”，就是“行业主管部门具体举办事业单位的职能”。

“管办分离”是指行业主管部门履行社会公共事务管理职能与举办事业单位职能的相互分离。

一、北京事业单位“管办分离”改革探索实践(一)海淀：设立区政府直属特设行政机构2004年3月，海淀区被确定为北京市深化行政管理体制改革试点区。

2005年5月18日，市委常委会审议通过了《海淀区深化行政管理体制改革试点方案》。

方案明确，要以理顺政府部门职能为重点，以推进公共服务体系建设、促进事业单位改革为两翼，解决政府部门政事不分、管办不分的问题，解决政府公共服务资源分割的问题，解决事业单位人财物事的管理问题，建立新型的管理制度。

一是政府部门重新定位。

取消政府部门举办事业单位的职能，加强其社会管理的工作力量；将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门；政府部门作为政府购买公共服务的代表，与事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置转变。

二是搭建一个平台，成立管理政府公共服务提供的机构——海淀区政府公共服务委员会(以下简称公共委)，作为政府特设机构，承担所属事业单位人财物的管理职能。

三是改革事业单位管理模式和制度，明确事业单位分类，经营服务类的转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理；改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位用人自主权，完善法人治理结构，创建自我管理的现代运行机制。

2005年7月18日，海淀区公共委正式挂牌成立，同时召开了海淀区深化行政管理体制改革试点工作启动大会。

按照改革的实施安排，选择区卫生局、文化委为第一批试点单位，将卫生局所属26个事业单位和文化委所属3个事业单位整建制划入公共委，海淀剧院、电影管理处转制为企业，卫生监督、疾病预防控制、文化文物管理等事业单位整合转为行政执法机构，初步实现了政事分开、管办分离。

区卫生、文化两个部门也及时转变职能，把工作定位于“管宏观、定政策、做规划、抓监管”上，逐步实现由“办事业”向“管事业”的转变。

海淀区制定了政府购买公共服务的试行意见，探索政府购买公共服务的项目、方式和程序，鼓励了社会生产、多元参与，如采用定向委托、合作的方式举办海淀文化节，取得良好的社会效果。

区卫生局统筹考虑全区社会医疗资源，提出发展公共卫生、社区卫生、农村卫生三大任务，有效促进了公共服务水平的提升。

在社区卫生服务体系建设中，区卫生局通过政府补贴等方式，使高校、科研院所、企业等举办的医疗机构成为社区卫生服务站，为社会公众提供公共卫生服务。

职能调整后，根据人随事走原则，人员编制有效精简，划入公共委。

区卫生局由13个科室精简为6个，行政编制由57名缩减为37名；区文化委由6个科室精简为4个，行政编制由23名缩减为21名。

公共委成立后，积极履行“办事业”的职能，研究拟定了《海淀区“十一五”期间社会公共服务发展规划》和《海淀区政府公共服务委员会下属事业单位管理办法》及16个分办法，在《海淀区政府公共服务委员会目标绩效考核评估体系》中，首次提出“公共服务指数”概念，在国内率先应用于对所属事业单位的量化考核，确立了目标考核评价机制，加强了对第一批划入29个事业单位的管理。

在财政拨付机制上，海淀区探索实行将公共委所监管事业单位正常运转的人员经费、办公经费和专项财政经费直接拨付给事业单位，减少“二层楼”问题。

同时，推进二级医院与山后卫生院全面合作、“捆绑式发展”，广泛开展与市优质医疗卫生服务资源的交流合作。

代表区政府投资新建了全国首家面向低收入人群的医院——上地医院，并在羊坊店、北部农村地区也建立了这样的惠民医院，缓解了长期以来医疗卫生服务供给不足的状况。

开展“公共服务进万家”活动，将社区文化、大院文化和农村文化有机结合，促进了公共文化的发展。

(二)民政：设立市政府部门所属事业单位北京市委、市政府继2004年确定海淀推进“政事分开、管办分离”试点后，2005年增加市民政系统作为试点单位，意在探索解决部门举办众多事业单位，内部管理消耗大量精力，难以承担面向社会的服务管理职能的问题，同时可以在区域和领域两个层面，比较改革成效。

民政试点推开后，市编办会同市民政局，对民政系统政企、政事分开，进一步转变政府职能，不断完善民政事业公益服务体系建设等问题进行了研究，提出参考海淀经验，组建北京市社会福利事务管理中心，探索“管办分离”，推进政企、政事、政社分开的改革思路。

一是民政部门职责调整，“有进有出”。

“进”——将事业单位社会福利处、殡葬管理处承担的行政职能收到市民政局机关，加强民政部门社会管理职能：“出”——将市民政局机关承担的对所属福利企事业单位人、财、物等内部事务管理职能划给新组建的社会福利事务管理中心。

二是以管办分离推进政企、政事分开。

市社会福利事务管理中心作为市民政局管理的相当副局级事业单位，在市民政局和其曾直接管理、所属的企事业单位之间，建立了中间层、隔离带，实现了一定程度上的管办分离，为市民政局转变职能和实现政企、政事分开奠定了基础。

三是推进民政事业单位分类改革，加强民政公益服务体系建设。

划入社会福利事务管理中心的承担公益职能的事业单位，中心要研究加强存量资源的整合和增量资源的调整，对确需由政府举办的社会福利事业单位，深化内部改革，建立法人治理结构，健全适合事业单位特点的人事和收入分配制度。

发展政府通过政策扶持和购买服务等间接提供公共服务的机制，鼓励支持社会力量举办民政公益事业，积极构建政府直接举办福利事业与多元化主体共同提供相结合的民政公益服务体系。

2005年12月，北京市委常委会审议通过了该改革试点方案。

2006年9月，市编委批准成立了北京市社会福利事务管理中心。

初期纳入中心管理的事业单位从机构数量上接近市民政局事业单位机构总数的13，从编制数量上接近市民政局事业单位编制总数的12。

操作中，根据改革进展情况，按照成熟一个、划入一个的原则，逐步推进。

公益性事业单位划入中心后，按照整合存量资源、优化资源配置的原则，由中心负责对其进行调整和整合。

中心建立起较为灵活的用人机制，除处级干部由市民政局党委决定任命外，所需人员全部通过竞争上岗方式遴选产生。

改革后，市民政局及时转变职能，从统筹全市社会福利资源出发，先后出台了《关于加快养老服务机构发展的意见》等15项社会福利新政策；市社会福利事务管理中心加大福利机构的投资建设力度，先后投资1.7亿多元，完成了多所福利院的改造，推动了首都社会福利事业的发展。

(三)园林绿化：设立市政府直属事业单位2006年以前，北京市城乡园林绿化管理职能分别由两个部门承担。

一个是市园林局，为市政府直属机构，主要承担市区城市绿化、公园、风景名胜区的管理工作。

另一个是首都绿化办，与市林业局合署办公，既是首都绿化委的办事机构，也是市政府工作部门，主要承担市区、风景名胜区外的植树造林，林政和森林资源管理，路生野生动植物保护和森林病虫害防治，果树、花卉产业管理，林场、森林公园、森林旅游和自然保护区(含湿地)的管理职能。

为加强全市园林绿化和林业资源的集中统一管理，2006年，市政府决定调整园林绿化管理体制。

经中央编办批复同意，将市园林局和首都绿化办(市林业局)合并，组建市园林绿化局，挂首都绿化办的牌子，形成了优势互补、无缝对接的首都园林绿化管理体制。

两个部门整合后，其所属事业单位也需要整合，但进行简单的叠加合并不行。

一方面，两个部门事业单位多达52个，人员编制万余人，队伍庞大，类型多，管理难度大，如直接划入新部门，势必在较长时间内牵扯精力，影响其全面履行园林绿化的行政管理职能。

另一方面，原先两个部门分别直接管理的市属公园、林场、苗圃等事业单位，也存在政事不分、管办不分的问题。

特别是11个市属公园，事业编制7057名，不仅是城市公共绿地的重要组成部分、城市绿化的重要载体，而且多数为重点文物保护单位，有的已列入世界文化遗产名录，每年都要承担大量的政治任务和全市性节日游园活动的组织工作，不同于一般的事业单位，调整中需要重点考虑。

为妥善解决上述问题，同时抓住契机推进改革试点，经市编办报市委、市政府审议同意，组建北京市公园管理中心，为市政府直属相当正局级事业单位，主要负责11个市属公园及相关事业单位人、财、物的管理，并接受市园林绿化局的行业管理和业务指导。

这项改革，有力推进了园林绿化领域政事分开、管办分离，加强了对市属公园的管理。

同时，占园林绿化事业单位70％人员编制的市属公园划转到中心，也减轻了市园林绿化局管理难度，同时还缓解了干部安排的压力。

改革后，市公园管理中心统筹全市公园资源，实施公园文化品牌战略，逐步形成了一批市属公园品牌，如玉渊潭樱花文化节、北京植物园桃花节、香山红叶文化节等，几年来累计接待游人7.9亿人次。

市园林绿化局在组织开展全市绿化美化、重点园林绿化工程监督等方面，取得了积极进展。

(四)医管：设立市政府部门管理的行政机构2009年3月17日，中央印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，其中针对医院管理体制和运行机制不完善的问题，提出要推进公立医院管理体制改革，进一步转变政府职能，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。