#成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

成都市统筹城乡综合配套
改革试验总体方案
在成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区（以下简称成都试验区），是国家从解决“三农”问题、构建和谐社会、实现科学发展的全局和加快推进西部大开发的战略高度做出的一项重大决策，是国家赋予成都的一项光荣而艰巨的历史任务，是成都全面建设小康社会和实现现代化的重大战略机遇。

根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合成都实际，制定本方案。

一、改革试验的总体思路
（一）指导思想。

深入贯彻落实科学发展观，把解决“三农”问题作为重中之重，坚持统筹城乡发展的基本方略，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，大力推进中国特色的新型工业化、新型城镇化和农业现代化，探索统筹城乡协调发展的新路子，加快建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，开创科学发展、社会和谐的新局面。

（二）主要目标。

努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后重建的成功典范，带动四川全面发展，促进成渝经济区、中西部地区协调发展，圆满完成试验区建设任务。

把成都建设成为西南
物流和商贸中心、金融中心、科技中心及交通枢纽、通信枢纽；把成都建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。

力争到2012年，全面完成灾后恢复重建任务，全市经济社会发展水平比震前有明显提高。

统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得显著成效，城乡差距逐步缩小，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。

人均地区生产总值达到5万元以上，工业集中度达到73%，城市化率达到60%（按户籍人口计），城乡居民收入比缩小到2.4∶1，城乡实现比较充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、计划生育、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现基本均衡。

力争到2020年，统筹城乡、科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到基本解决，经济社会实现跨越发展，基本实现经济发展方式的转变。

人均地区生产总值达到10万元以上，工业集中度达到80%，城市化率达到70%（按户籍人口计），城乡居民收入比缩小到2∶1，城乡实现充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现均衡化发展，现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成。

（三）基本思路。

着眼于解决“三农”问题，坚定不移地推进城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略，在重点领域和关键环节率先突破，全面提升城乡一体化水平。

统筹推进“三个集中”。

推进工业集中集约集群发展，在充分尊重群众意愿的基础上，引导农民向城镇转移和集中居住，推进土地适度集中和规模经营，促进三次产业互动，城乡经济相融，新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。

按照“全域成都”的理念统筹城乡建设。

以县城和区域中心镇为重点，统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设，增强城镇产业集聚功能和辐射带动周边地区农村发展的能力，改善农村发展环境，构建新型城乡形态。

推进农村市场化改革。

落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力。

构建城乡一体的管理体制。

深化规范化服务型政府建设和基层民主建设，创新行政管理、公共财政、公共服务、社会保障的体制机制，实施村镇综合改革，全面推进城乡经济社会发展一体化。

二、改革试验的主要任务
（一）建立三次产业互动的发展机制。

建立产业合理布局和有序发展的导向机制，统筹推进“三个集中”，促进三次产业协调发展，提高自主创新能力，夯实统筹城乡发展的经济基础。

1．推进工业集中集约集群发展。

坚持工业发展和城镇体系建设和吸纳农村劳动力就业相协调，进一步整合工业集中发展区
的产业集聚功能，以21个工业集中发展区为主要载体，按照“一区一主业”的要求，培育企业集团，延长产业链条，促进工业集约集群发展。

拓展成都国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区发展空间，建设成都统筹城乡产业发展内陆开放型经济示范区。

加快海关特殊监管区域整合，在整合的基础上研究设立成都综合保税区和双流空港空运保税物流中心、成都国际集装箱保税物流中心，促进成都保税物流业务发展。

对不适宜大规模发展工业的县城和乡镇，鼓励到工业集中发展区兴办飞地工业和联办工业，积极探索利益共享的财税分成机制。

2．促进服务业均衡发展。

联动推进服务业发展和农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。

中心城区着力鼓励和引导现代服务业集聚，提升传统服务业档次，大力发展总部经济、创意产业、文化产业、体育产业；统筹规划，配套建设，推广和提升“五朵金花”等发展模式，发展绿色休闲产业。

近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展和工业配套的房地产、商贸、会展、物流、休闲观光、公共交通等服务业。

远郊区以农民集中居住区为依托，积极发展人文生态旅游、特色餐饮、休闲度假等服务业。

3．加快现代农业发展。

充分尊重农民意愿，协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。

围绕粮油、畜禽、花卉苗木、茶叶等优势农林产品，大力提
升农业设施装备水平。

按照依法自愿有偿原则，推进农用地规模流转，加快建设跨区域集中连片的优势农产品产业化基地。

引导科技资源和要素向农业农村转移，加快农业科技创新。

优化农业产业布局，近郊区大力发展以都市农业为重点的现代农业，发展休闲农业和乡村旅游，促进一、三产业联动发展，拓宽农民就业渠道；中远郊区以优势农产品规模生产、加工和物流业为重点，拓展现代农业多领域的就业空间，促进农民转移就业。

（二）构建新型城乡形态。

按照优化布局、突出重点、循序渐进、集约发展的要求，统筹城乡基础设施建设，实现城镇功能向农村延伸和覆盖，促进城镇化健康发展，构建一体化的新型城乡形态。

1．统筹“一区两带六走廊”发展。

依托中心城区和近郊区（县）“一区”范围内城市发展的良好基础，大力推进“三个集中”，快速聚集生产要素，集中打造产业密集区，全面提升综合实力和竞争力，使之成为带动全市经济发展的龙头和建设“全域成都”的战略支撑。

统筹实施龙门山和龙泉山脉“两带”区域的整体开发，大力发展旅游业、服务业和现代农业，增强县域经济实力。

统筹规划、集约发展“六走廊”区域，接受中心城区产业和城市功能辐射，建设产业和城镇集聚发展的“走廊”。

逐步形成由主城区、区（市）县和区域中心城镇构成的市域城镇体系。

2．统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。

以县城和区域中心镇为重点，建设道路交通、电力、电信、供气、供水、垃圾
处理、排水和污水处理、医疗卫生、计划生育、文化教育体育等设施，增强承载能力，完善公共服务，聚集人口和二、三产业，培育优势和特色，逐步将县城和中心镇建设成为带动周边农村发展的区域中心。

实施新农村建设规划，在城镇市政公用设施向农村延伸服务和覆盖的基础上，以2000个农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施；建立加强农田水利基本建设和农村生态环境保护的长效机制；推进新农村市政公用设施建设，促进城乡公共服务硬件设施均衡配置，改善农村生产生活环境。

3．构建覆盖城乡的交通物流服务体系。

优化铁路、公路、航空等交通方式和城市交通的衔接，加强成都外出铁路、航空、高速公路等交通运输基础设施建设。

以“三轨九路”建设为重点，形成抗灾能力强、应急交通网络完善、综合服务水平高的市域路网体系。

大力发展现代农业物流，加快农村货物快速配送服务体系建设，培育为“三农”服务的物流配送运输企业，满足农业农村发展、方便农民生活的物流配送需求。

在实现全市客运“村村通”的基础上，完成乡镇村客运站建设；推进农村客运公交化，实现“镇镇通公交”、“村村通公交”。

（三）创新统筹城乡的管理体制。

深化规范化服务型政府建设，强化政府社会管理和公共服务职能，促进政府服务向基层和农村覆盖，完善乡村治理结构，构建统筹城乡发展的管理体制。

1．推进规划管理体制改革。

改革城乡规划分离的管理制度，
着眼于成都经济区、成渝经济区的发展，科学编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内各类规划全覆盖。

强化规划的执行和监督，完善市、县、乡三级规划监督管理体制机制，建立健全听证、公示等公众参和规划编制、评估和监督的制度体系。

探索提高规划局部调整工作效率的程序和方法，积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

2．推进行政管理体制改革。

调整市域范围内行政区划，推进撤县（市）设区工作。

进一步深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门体制，在机构限额和各层级行政编制总数内，结合实际确定成都市及所属县（市、区）县的机构设置、职能配置和人员编制，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县（市、区）。

深化乡镇机构改革，进一步明确县级人民政府和乡（镇）人民政府的事权和各自应承担的责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，强化社会管理和公共服务的职能。

根据城乡统筹发展和灾后重建需要，科学调整乡（镇）、村行政区划。

深入推进行政监察管理体制改革，推行分片监管，实现监察主体和责任主体分离，充分发挥社会监督的作用，推行事前、事中、事后相结合的全过程监督。

3．建立覆盖城乡的公共财政体系。

明确市、县、乡三级的事权和财权的责任，健全市、县、乡财力和事权相匹配的体制。

探索建立保障农村基础设施建设和公共服务开支稳定来源的机制和办法。

加大市级财政对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，形成统一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。

整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资本进入农业农村。

采取财政贴息、适当补贴等手段，引导社会资金投向公共产品和服务领域。

4．开展村级综合改革试验。

在有条件的地区，分离村级事务管理服务职能和村级集体资产经营管理职能，村委会履行基层自治职能，管理基层社会公共事务，集体经济组织经营和管理好集体经济资产。

在城市近郊和有条件的场镇区域，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。

健全村级服务体系，制定服务标准，大力推进实施服务标准化综合试点工作，建设村级综合服务中心，探索面向社会聘任村级社会服务专职工作者的办法，完善城乡统筹的基层便民服务机制。

5．推进基层民主建设。

探索乡（镇、街道）长（主任）公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。

积极推行县（市、区）级部门、乡（镇、街道）、村（社区）决策听证制度。

全面推行评人和评事相结合的社会评价办法，健全民主监督制度。

完善乡（镇、街道）政务公开、村（居）务公开制度和公益事业单位的办事公开制度。

（四）探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制。

在严格
保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革，建立集约化、规范化的土地利用制度，促进农业发展、农民增收。

1．创新耕地保护机制。

严格按规划保护耕地，确保全市耕地总量不减少、质量不降低。

按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。

探索耕地按等级补充的占补平衡机制以及独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。

建立耕地保护补偿机制，提高耕地生产能力，对承担耕地保护责任的农民给予补贴。

2．规范土地承包经营权流转。

健全市、县、乡三级土地承包经营权流转市场，建立成都土地承包经营权流转信息平台，支持采取转包、出租、互换、转让或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，在保障农民土地承包权益和基本收入的前提下，允许农户以股份合作的方式流转承包经营权，组建农民专业合作社等农村新型集体经济组织，实现规模化经营。

探索农村土地承包经营权长期不变的机制和办法。

3．推进集体林权制度改革。

在保持集体林地所有权不变的前提下，实行集体林地承包经营制度，确立农民作为集体林地使用权和林木所有权的主体地位，明晰集体林地的使用权和林木的所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进相关配套改革，以龙门山、龙泉山脉生态保护重要区域为重点，探索建立林农承担生态保护任务的补偿机制。

4．开展征地制度改革试验。

界定公益性和经营性建设用地，
逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

按照同地同价原则，对被征地集体经济组织和农民给予及时足额合理补偿。

改革征地补偿安置办法，体现农民的财产权益。

探索建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。

5．开展农村集体建设用地使用权流转试验。

在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。

在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。

集体建设用地不得用于商品住宅等房地产开发。

在地震灾区开展农村集体建设用地引入社会资金重建住房的试验。

探索农村房屋产权流转的办法和途径。

6．稳妥开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少“挂钩”试验。

按照有关规定在全市范围内统筹设置城乡建设用地增加挂钩项目区，优化城乡建设用地布局，提高土地节约集约利用水平，确保建设用地不增加，耕地面积不减少、质量有提高。

7．开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试验。

按照“集中下达、一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将成都市主城区一定时期内城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，集中上报国务院审批；将成都市非主城区一定时期内城镇建设涉及的农用地转用总规模，集中上报省、市政府审批，涉及的土地征收总规模集中报省政府审批，超越省政府审批权限
的报国务院审批。

成都市按照国务院和省政府审批的农用地转用和土地征收总规模，根据统筹城乡发展和灾后重建的需要，以及年度土地利用计划指标，分期分批组织实施。

（五）探索农民向城镇转移的办法和途径。

消除体制机制障碍，引导农民向城镇和非农产业转移，促进农村居民转变为城镇居民，加快和提高城镇化进程和水平。

1．提高农民就业技能。

加快成都技师学院县（市、区）分院、县（市、区）就业技能培训中心建设，以订单培训和定向培训为重点，大力开展农民就业培训，提高农民就业技能。

依托各级技术院校建设实训基地，为农民工提供实际操作培训。

鼓励企业培养农民工成为技术工人，实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度，对农民工取得职业资格给予奖励。

对失业的农民工提供再就业培训。

2．支持农民进城居住。

探索将农民工纳入城镇住房保障体系，支持农民工在城镇定居。

在工业集中发展区等用人单位集中的区域，建设农民工租赁性集体公寓和公共廉租住房，鼓励农民通过租赁房屋解决进城居住问题。

建立农民工住房公积金制度。

为农民工提供同等的社保、教育、卫生、计划生育、文化体育等公共服务，让农民享受城市居民同质化生活待遇，促使其真正转变为市民。

3．着力消除农民向城镇转移的体制机制障碍。

完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施，准许具有合法固定住所的农
民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。

制定集体经济组织成员身份认定的办法，对转移为城镇居民的农民，在享有城镇居民社会保障和公共服务的前提下，探索其享受村集体经济组织利益分配的途径和办法。

按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。

4．引导地震受灾农民向城镇转移。

在重灾区建立国家级开发园区，发展劳动力密集型中小企业，安排受灾农民和移民就业。

建立震后灾害移民和生态移民的住房保障制度和就（创）业鼓励扶持制度。

对住房灾毁农户进入城镇居住的，可以保留原宅基地使用权和农用地承包经营权等权益。

（六）健全城乡金融服务体系。

建立健全服务“三农”的金融体系，促进生产要素的自由流动，充分发挥市场配置资源的基础性作用，增强城乡发展活力。

1．大力发展农村金融服务体系。

支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。

推进农村信用社改革，经监管部门批准后，组建成都农村商业银行。

完善农业担保体系，鼓励各类担保机构到农村开展担保业务，建立农业发展和农村产权流转担保体系，积极探索扩大农村担保物范围，促进农村生产要素流转。

探索建立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，支持农业保险体系的发展。

开展农村信用体系建设，建立和
完善农户电子信用档案和农户信用评价，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围。

2．积极拓宽直接融资渠道。

支持各类具备条件的企业和公司通过规范改制上市、发行债券等方式从资本市场直接融资。

通过设立和引进股权投资基金，支持重建城乡基础设施、振兴旅游经济。

建立成都市创业投资引导基金，发展商业性创业风险投资，引导社会资金投入高新技术企业和中小企业。

设立国企改制重组基金，支持成都市域内国有企业做大做强。

支持成都市在银行间优先发行中小企业短期融资券、房地产信托基金等创新产品。

3．加快推进区域金融中心建设。

建立西部林地和林木产权、矿权及特许经营权交易市场；吸引国内外金融机构集聚成都，建立金融集中集聚区和金融后台服务中心集中发展区。

探索区域性保险业创新发展，鼓励和支持在成都设立保险机构。

鼓励金融企业开展综合经营试点，发展金融控股公司等金融机构；支持成都银行在经营指标达到监管部门的评级和监管要求后，逐步实行跨区域经营和上市融资；规范发展合伙投资、互助基金、民间（商业）信用等金融业务。

（七）健全城乡一体的就业和社会保障体系。

加强面向农民的就业服务和社会保障体系建设，并逐步实现和城市接轨，努力实现城乡居民安居乐业，促进社会公平和稳定。

1．完善覆盖城乡的就业促进体系。

建立健全城乡就业“实名制”和城乡就业服务“网格化”管理机制，完善市、县两级人力资
源中心建设，全面完成乡（镇、街道）劳动保障所、村（社区）劳动保障服务平台标准化建设，形成市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级就业服务网络，为城乡居民提供就业服务。

扩大就业再就业政策的扶持范围，完善面向就业困难群众的就业援助制度。

建立农民工失业待遇保障机制。

健全维护进城务工农民权益保障机制，保障其和城镇职工一样依法享有的各种权益。

2．建立和完善新型农民养老保险制度。

在“广覆盖、多层次、保基本、可持续”基础上，结合成都市耕地保护制度的建立，全面推行农民养老保险，并对农村独生子女和双女父母予以优先优待，力争到2012年，基本实现全市农村居民养老保险全覆盖，并逐步提高农民养老保险水平。

3．完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度。

提高新型农村合作医疗的补助标准和水平，逐步缩小和城镇居民基本医疗保险的保障差距。

完善城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，扩大覆盖面，逐步提高保障水平。

力争到2010年，实现全市城乡居民人人享有医疗保障。

4．推进城乡社会保险制度全面接轨。

探索建立农民工综合社会保险、农民养老保险、城镇居民社会保险、城镇职工社会保险的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。

5．完善城乡一体的社会救助体系。

完善城乡居民最低生活保障制度，逐步建立城乡一体的社会救助体系。

立足现行社会保。