政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示

政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示

包国宪 董 静

【内容摘要】本文旨在通过分析绩效管理在西方的运用和实践，特别是20世纪70年代以来西方大规模开展的“新公共管理”及“政府再造”运动，结合我国行政改革的经验教训，剖析我国在政府绩效管理实践探索中存在的问题，并进一步提出有益的启示，以推进我国政府绩效管理的发展 。

【关键词】绩效管理 中西方实践 理论启示

绩效管理（Performance Management）应用于工商企业中已有一百余年的历史，最早可以追溯到泰勒的科学管理。20世纪70年代以来，随着“新公共管理”运动在西方的兴起，绩效管理开始在政府部门广泛地运用和实践。政府绩效管理是指通过设定绩效目标，运用科学的标准、程序和方法对政府的投入和产出进行正确评估，以改进其效率及效益的过程。绩效管理包括确定绩效目标、完善绩效结构、获取绩效信息以及绩效评估与激励四个环节，而绩效评估则是这个过程中的核心环节。绩效管理蕴含了公共服务和顾客至上的理念，被实践证明是一种非常有

效的管理工具[1]。

一、绩效管理在西方的运用和实践

（一）西方绩效管理实践兴起的背景及典型事例

绩效管理应用于工商企业源于20世纪初泰勒（Frederick Taylor）科学管理运动中的时间与动作研究及计件工资激励制等。而法约尔(Henri Fayol)的“一般管理理论”则以更宏观的视角

把绩效管理从工商领域推广到其他组织，认为起源于企业的管理技术同样也适用于公共部门[5]。1938年克拉伦斯·E·里德利（Clarence E.Ridley）与赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）的经典著作《市政活动的测量》的出版，给政府绩效管理注入了巨大的活力。而绩效管理中生产力与项目评估真正引起政府部门重视则是始于30年代美国的“罗斯福新政”，并于20世纪40年代开始运用到政府部门绩效预算制度当中。特别是70年代以来，西方国家普遍开展了大规模的 “新公共管理”运动，使绩效管理在政府部门得到广泛而深入的实践。与此同时，绩效管理研究的价值取向也因行政管理模式的转变而有所变化。西方行政在一百余年的发展历程中，经历了三次重大的范式转变，即传统的公共行政模式、公共政策分析以及公共管理范式。在传统行政模式下，对政府绩效的研究由于受到了科学管理理论和一般管理理论的影响，主要关注经济、效率及生产力层面的问题。20世纪70年代以来，随着公共管理范式的出现，西方国家绩效管理研究的理论和实践进入了一个新的阶段，不仅关注政府产出的效率，更关注公共服务提供的质量、效益及公众满意度等方面的问题。

以公共服务和顾客至上为理念的“新公共管理”改革热潮，使绩效管理史无前例地成为西方各国改革议程中的一个核心部分并日益发挥着重要作用。“新公共管理”是以经济学和私营部门管理为理论基础，引入市场机制、竞争机制，强调公共服务中的顾客导向及结果导向，以追求“3E”—经济、效率和效益（economy,efficiency,effectiveness）为目标的改革运动，其实践

的兴起有其深刻的背景和原因[9]。

首先，政府面临的困境是使其寻求改革的主要原因。政府面临的困境可以概括为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机是政府职能扩张和规模膨胀的结果[2]。特别是进入70年代中期，由于两次石油危机而产生的滞胀局面使政府危机达到了高峰。经济衰退导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列社会与政治问题，由此引发了政府管理中的失调失控、官僚主义和效率低下等问题，其结果是政府形象受损兵出现了公民对政府的信任危机。

其次，传统的官僚体制（科层制）的失效和工商管理模式良好的示范作用也成为政府改革 的一个动因。官僚制理论是在19世纪末20世纪初由马克斯·韦伯（Max Weber）提出的。经过一百余年的演化，官僚制已经暴露出一些难以克服的弊病，如机构臃肿、效率低下、反应迟

钝及腐败滋生等问题。同时绩效管理在工商领域的广泛应用中产生了显著效果，取得了长足的进展，高效、经济的工商管理模式为政府改革提供了良好的示范作用。

再次，经济全球化和信息技术的发展为西方行政改革提供了巨大的推动力。全球化趋势引发了西方各国对其竞争力的高度重视，而政府能力是一国综合国力和竞争力的主导性因素。同时信息技术的发展既为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性和物质基础，而且对政府管理提出了新的要求。政府必须适应这种趋势，对其组织及运作做出相应的变革和调整。

最后，现代公共管理理论研究成果为政府改革奠定了理论基础。适应现代行政发展的需要，西方出现了公共选择、管理主义及委托代理等新的思潮学派。就实践影响而言，公共选择理论和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。公共选择（Public Choice）关注的焦点是政府与市场和社会的关系，其创新之处在于提出了政府问题的解决思路，即“市场价值的重新发现和利用”。管理主义（Managerialism）主张“有限政府”，强调以市场纠正政府失灵的现象，将私营部门管理用于公共部门，它的出现被称为“一场革命”。

此外，政府高层领导人的重视也是改革的重要推动力量，正是以上原因为绩效管理在政府部门的运用提供了实施动力和保障支持。

（二）几种典型事例

20世纪70年代，随着“新公共管理”运动的兴起，绩效管理理念成为指引西方政府改革的指导思想，并在管理实践中取得了显著效果。“新公共管理”运动是一种国际性改革思潮，它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界，由此引发了世界范围内的旨在提高政府绩效的改革浪潮。

1. 英国的改革实践

英国是当代西方行政改革的先驱。70年代初希思政府就提出“把私营企业的管理方法运用到政府机构中”[3]。1979年撒切尔夫人上任伊始就开始对传统行政体制进行了一系列的改革，政府绩效管理就是其中主要内容之一。英国政府改革实践可以分为两个阶段：第一阶段为上世纪80年代，改革以提高政府的经济和效率为焦点，以解决政府的财政危机为主要目标。主要包括雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方案。“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的经验式调查，即对政府部门的行政改革进行调研、审视和评价，目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。“部长管理信息系统”是一个更加完整和全面的改革政府绩效的管理方案。它融合了目标管理、绩效评价和现代管理技术和方法，被学者誉为“管理万灵丹”。财务管理新方案颁布于1982年，旨在对政府财政资源进行有效的配置和监控，使各部门的负责人都能够明确自己的目标以及绩效评估的标准和方法，被誉为“20世纪80年代英国政府部门管理改革的总蓝图”。

第二阶段为上世纪90年代以来，改革的重点转变为对公共服务提供的质量和效益以及公众满意的追求上。主要包括下一步行动方案、公民宪章运动、竞争求质量以及合作政府概念等，它们构成了90年代以来英国行政改革和公共管理改革的总框架。1988年实施的“下一步行动”是英国公共服务改革的一个重要转折点。这次改革的内容主要体现在伊布斯领导的效率小组所提交的《改进政府管理：下一步行动方案》（亦称《伊布斯报告》）中。该报告对下一步改革提出了基本原则、具体建议和行动计划，并开始对传统官僚体制进行大的变革。1991年，撒切尔的继任者梅杰上任后发动了一场名为“公民宪章”的声势浩大的运动，以宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准和责任公之于众，接受公众的监督，以实现提高公共服务质量水平和效益的目标。发动“公民宪章”运动四个月后，梅杰政府又颁布了《为质量而竞争》的白皮书，确保政策制定的高度协调和战略性；确保以公共服务的使用者为中心而非提供者为中心；以确保公共服务的高效率和高质量。布莱尔执政时期，英国又进行了由“竞争政府”走向“合作政府”的改革，强调政府管理的整合思维和合作模式。从英国二十几年的行政改革中可以看出，其出发点和全部意义都是提高行政效率、降低行政成本、并不断改善政府绩效水平。可以说英国行政改革过程就是政府绩效管理的实践过程。

2. 美国的 “政府再造”运动

美国作为“政府再造”的典范而为世人所瞩目。尼古拉斯﹒亨利在《公共行政与公共事务》