多层次公众参与机制

多层次的公众参与机制

[摘要] 城市规划作为城市政府指导城市合理发展与建设, 有效实施城市管理的重要手段。以“人”为本的城市规划的应具有良好的参与机制，需要政府和社会、公共部门和私人部门的良好合作、普通公民和各社会组织高度参与。本文通过国内与国外规划参与的状况的比较，探讨了几种市民参与规划建设的几种类型，试图促进市民在城市建设中发挥更大的作用。

[关键词]主体公众参与参与类型

一个城市的建设水平及其形象如何，既反映城市政府管理者的水平与能力，也与社会各层次群体的参与意识和参与程度有着密切联系。

1 我国城市规划参与的主体

四个主体：规划师（专家）、领导者（政府各部门）、业主（甲方）、社会公众（社会各团体组织及个人）

（1）规划师是参与规划的技术主体，为政府与社会提供专业方面的指导。但并所有的规划师都可以成为规划决策的主体，大多数规划师只是在编制规划，只有其中一部分人由于水平、经验、资历、声望等原因被行政主管部门或者甲方赋于决策的权利

（2）领导者是规划的参与主体，同时也是决策主体。现行《城市规划法》明确规定城市人民政府负责组织编制城市、规划审批权按照规划层次的不同，总规、分规、详规的审批权分别属于国务院、省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府直至城市人民政府城市规划行政主管部门。因此，各级政府大大小小的领导者就依法取得了规划决策权。

（3）规划项目需要业主进行实施，能否实施和实施后能否满足需要，他们是最清楚的，因此从某种意义上说，业主的规划决策权和参与权是建立在金钱的基础上。

（4）社会公众，社会公众也有参与权，而且也应该行使最大的决策权，但实际上这一群体至少在我国现在基本上还没有表达意愿的机会，他们的声音很微弱。城市规划说到底是为老百姓服务，其根本目的还是为了改善公众的生活、工作、和居住环境，让公众尽可能多地享受城市基础设施和公共服务设施。公众利益的最大化就是规划方案的最优化。

2 我国城市规划与公众参与概况

我国现行的城市规划工作的主体内容(如下图)

长期以来,规划的制定仅限制在由领导、专家和相关部门人员形成的一个小圈子里,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活所有方面的传统管理模式,缺乏公众参与的机制,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前有些城市在规划过程中有一定程度的公众参与。但仅是一种事后的、被动的、初级阶段的参与,主要表现在:

(1) 公众参与城市规划缺乏有力的法治保障和实践经验,全凭公众的兴趣而不

是凭责任感去参与,而且公众缺乏规划专业知识、规划意识。

(2) 公众参与的层面太低,在规划的制定、决策中并没有真正意义上的公众参与,相关行业的专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与,他

们提供的仅仅是技术层面的支持,而不是社会各方利益的代表。

(3) 有的规划甚至在批准后才公开展示一下,搜集到的公众意见很难反映到成

果中,仅仅成了一种宣传方式。

3 国外的公众参与

（1）Sherry Arnstein 的“市民参与阶梯”

市民控制

市民权力

权力代表

合作

Arnstein 提出的这一阶梯共有8个横档，她认为公众参与可以分为3个层次、8 种形式（即8 个横档）。最低的层次是“无参与” (Nonparticipation)，由2种形式组成，最低形式是“执行操作”，即一些政府机构早就制定好了规划，他们所要进行的所谓公众参与就是让公众接受规划。无参与的另一种形式是“教育后执行”，它说明了这种公众参与形式的虚假和政府机构的傲慢，这种参与形式的意图是调教公众的态度和行为从而使公众接受规划，并不是真正要听取意见。

Arnstein 梯子中公众参与的第二层次是“象征性的参与” (Tokenism)。其中又分为3 种形式，即第3、4、5 横档。第3 横档是“提供信息”，即政府向市民提供关于政府计划的信息并告诉市民的权利、责任。这是一个好的开端，再上一层（第4横档）是“征询意见”，获取公众的意见。这是很有益的工作，因为调查工作可以使决策者获得市民直接的要求。但如果仅仅停留在这种形式上，那么市民的意见将最终无法落实。再上一层（第5横档）是“政府退让”，即政府对市民的某些要求予以退让。这又进了一步。但市民对他们所提的要求仅仅是在某些方面得到政府的让步是不会满意的。Arnstein 梯子中公众参与的第三层次是“市民权利”，其中又分为3种形式，即第6、7、8 横档。第6 横档是“合作”，第7 横档是“权利代表”，最高形式第8横档是“市民控制”。1960年代，一些市民团体曾被赋予过控制某些项目的权利，或作为权利的代表被授权实施某些项目。市民控制和权利代表正是起源于那个时期。反对 Arnstein 所提出的“市民控制”的意见主要针对这种形式在提供公共服务方面的浪费和低效，甚至给某些人以投机取巧的机会，或者只是一种政治政府退让

征询意见

提供信息

教育后执行 执行操作

象征性参与 无参与

象征。Arnstein 的“市民参与阶梯”在当时以及现在来说都具有十分重要的思想和理论意义。当今美国政府、私人和非营利性组织合作已经十分普遍，在Arnstein 的阶梯中已经预见性地阐述了这一“合作”的思想内容，其实质的效果是：通过某种形式的谈判使得决策权利得以再分配。从 Arnstein 的阶梯理论可以看到，只有当所有的社会利益团体之间——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非营利组织之间建立一种规划和决策的联合机制，市民的意见才将起到真正的作用。

（2）公众参与在美国城市规划决策中的位置关系

1、信息和数据

2、初步方案

3、各顾问小组机构

4、规划内容

5、规划提案

6、提案交流

7、城市规划委员会

8、市议会规划委员会

9、市议会 10、规划出版

顾问组委员会会议 市长 向公众开放 向公众开放 向公众开放 向公众开放

顾问组 向公众开放