意大利审计法院特点评析

意大利审计法院特点评析

意大利审计机关采取的是法院的设置形式，意大利审计法院是意大利的最高审计机关，具有维护公共财政安全和保障有关司法秩序的作用。意大利宪法第100条规定了审计法院的职责，审计法院实施对政府法案“事前的”合法性审计和对国家预算“事后的”审计。根据法律，审计法院参加对公共的被资助实体财务管理的审计。审计法院向国会提交审计发现。同时，宪法第103条还赋予审计法院在公共问责和法律规定的其他方面执行司法的职能。意大利审计法院成立于意大利王国建立后的1862年，是意大利基本统一之后的第一个法院，其目的是控制公共管理、防止与避免资金浪费和不健全的管理。经过150多年的历程，随着国家行政服务的改进、公共财政的演变与协调，以及审计体系自身的不断调整和现代化，意大利审计法院已经发展成为拥有较完备的审计职能和司法裁判职能、在国家治理中发挥重要作用的机构。在具体的审计和司法实践中，审计法院对政府法案进行事前合规性审计、审查公共账目、评价所有政府部门管理的健全性、行政活动绩效、分析和评价财政政策和经济政策的进程和影响、对引起公共财政损害的行为进行问责，以其专业性和独立性服务于意大利”国家——共同体”。相比于其他采用法院制审计机关的国家，如法国、葡萄牙、比利时、巴西等国，意大利审计法院在审计机构设置与审计职能定位、审计中立性、审计裁判与问责的力度等方面都存在显著的特点。

一、意大利审计法院的“双重性”

（一）意大利审计法院的双重属性与双重职能。意大利审计法院的双重属性体现在审计法院既是政府的组成机构，又是法院体系的一个部分，其双重职能是指审计法院同时拥有审计职能和司法职能，职能的双重性与属性的双重性具有密切的关系。1.意大利审计法院的双重属性。一方面，审计法院是政府的一个机构，属于政府机构中的辅助机关。意大利共和国的组织机构包括议会、总统、政府、司法、区省市等，实行权力的分立与制衡。议会主要享有立法权、监督权以及财政控制权，每年批准政府所提出的预算和决算。总统作为国家元首，主要权力有颁布法律和具有法律效力的命令和条例、任命国家官员、主持最高司法会议等。政府由内阁、国家行政机关、辅助机关组成，辅助机关包括审计法院和国家经济

与劳动委员会、国务委员会。另一方面，审计法院又是意大利司法体系的一部分。意大利的司法体制是典型的大陆法系模式，其司法体系由普通法院、宪法法院和特别法院三大部分组成。普通法院受理民事和刑事案件，并且只对建立在合同法或者侵权法上的关于行政机关的控告（如公共工程和政府采购）进行裁定。宪法法院于1955年12月15日正式组成，其最重要的职能是审查法律的合宪性问题，其他职能还包括审理国家各权力机关之间关于权限的冲突、国家和地区之间的冲突，以及根据宪法的规定审理对共和国总统的弹劾。特别法院包括审计法院与行政法院、军事法庭，它们分别对公共账目的案件、对抗公共行政的案件以及军事罪等法律所规定的事项享有审判权。2．意大利审计法院的双重职能。意大利审计法院履行着审计职能与司法职能的双重职能。一方面，作为政府的辅助机构，以“辅助的主体”的身份，审计法院开展事前的法案合规性审计、确保行政法案符合现行法律，特别是符合有关预算的法律；开展事后的绩效审计、评价行政活动的经济性、效率性和效果性；开展与国家经济财务状况有关的审计并出具特别报告，在财务事项上为议会直接提供帮助。审计法院以“辅助的主体”来运行它的审计职能，有两层意思：一是它与负责立法职能、负责政治倾向和控制、负责积极行政等的不同实体进行合作，但是在规定的行政行为的目标方面并不取代这些被授予政治职能的主体。二是它通过与被审计单位的连续接触、评估行政实施的行为、发布审计发现问题、指出应当采取的措施、检查被审计单位的改进情况、定期向议会等机构就结果进行反馈等途径，充分发挥“辅助的主体”的作用。另一方面，审计法院又是司法主体，对公共账目进行裁判，促使相关人员确保公共账目的合规性，对产生损害的行为进行账目问责，判决责任人员赔偿造成的损失。审计法院依照宪法在公共问责和法律规定的其他方面执行着司法职能，司法裁判和问责对公共账目违法行为能起到有效的预防和抑制的作用。（二）意大利审计法院“双重性”的演进与重要意义。1．意大利“法院制”审计机构的历史渊源与现代发展。意大利审计法院采用“法院”形式，是有着其深刻的历史渊源的。早在1351年，萨瓦的阿梅迪奥六世（AmedeoVIofSavoy）就建立了账目议庭，以监督那些管理公共资金的人。用这种外部法院的形式，执行对有关公共收入和公爵遗产、公共官员的账目、涉及税收和财产收入的征收争论的司法控制。这个账目议庭即是意大利审计法院的起源。1577年，在被法国占领后，埃马努埃莱•菲

利贝托（EmanueleFiliberto）在都灵建立了一个新的议庭，成为仅有的负责账目裁判和有关征税与国家财产争论的法庭。1852年，财政大臣加富尔将关于创设“审计法院”的报告提交给议庭，并认为应当使用“不能被免职的裁判官”专注于“事前的”和“事后的”审计。1862年，采纳加富尔的建议，根据1862年8月14日第800号法律，意大利王国的审计法院作为“裁判法院”建立，并明确其主要任务是履行政府法案的事前审计，监督政府收入，事后审计政府部门的账目，对财政部的总账目进行检查，并传承了对负有管理或者保护公共资产责任的公务人员的账目进行裁判的职责。随着审计责任和司法权力的加强，在1888年克里斯皮法案下，审计法院公务人员问责的司法裁判成型，1946年意大利共和国成立后，其司法职责进一步扩大。在审计法院的发展历史中，伴随行政机构追求更高效现代化的改进运动，审计法院于20世纪90年代进行了自我改进与革新，将庞大的政府法案审计限制在一个小范围的“政府法案”之内，而赋予审计法院新的对每个政府部门和机构，包括地区和地方当局的绩效进行事后审计的职能，以增进政府管理效能，提高节约成本效果。从而使审计更注重服务而不是控制；更关注政府机构全部的整体绩效而不是审计单个法案；更关注法案的实际执行成果而不仅仅是法案的发布。现代的意大利审计法院已经成为“公共部门经济/财政收支平衡的公正的保证人”，和“根据效能、效率及成本-效果原则促进公众资产良治”的机构。2．意大利审计法院“双重性”的重要意义。审计法院的“双重性”使得审计法院在保障健全的公共资源管理方面能够发挥核心的作用：一是在行使审计职能时，相对于政府和议会，作为“辅助机构”的审计法院是中立的、自主的、独立的实体，通过检查法案的合法性、审查国家账目的均衡性、评价政府的行政活动绩效、提出改进建议、发布报告、加强信息公开，保证政府的行政行为合法和良好运行、保障公共财政平衡，并为议会进行财政经济决策提供信息支持，充分体现其“辅助”的作用，即在行使职能中，既要协助政府，也要协助议会。二是在行使司法职能时，能够运用司法手段，对引起公共财政损失和破坏的责任者施以处罚，加强了通过法律制度这一保障工具，来保证健全的公共资源和财政管理的能力。不可否认，审计职能具有强烈的民主价值，反映了向政府提供资源的纳税人的权利诉求。意大利审计法院独立于政府和议会，不仅可以帮助被审计的实体，也可以为议会提供需要的信息和咨询，同时，审计法院的司法性