如何看待自然垄断行业的价格问题

长期以来，电力、电信、邮政、交通、煤气、供热、自来水等行业因具有自然垄断特征而实行垄断经营。经营者受利益驱动，时常使其商品或服务价格偏离市场经济原则，损害消费者利益；价格主管部门则往往因机制和信息的原因，在制定和调整自然垄断行业商品或服务价格时缺乏客观的定价依据。自然垄断行业商品或服务价格的高低及其变化，直接影响社会经济发展和人民群众切身利益。从自然垄断行业的基本特征出发，分析其存在的价格问题与原因，探索加强价格监管的思路，是价格主管部门面临的重要课题。

一、自然垄断行业运行的基本特征

自然垄断最初是指由于资源分布条件限制而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断，后来人们从规模经济角度认为自然垄断主要是指一个企业能以低于两个或者更多企业的成本向市场供给某种商品或服务而产生的垄断。自然垄断行业是指具有自然垄断性质，或者拥有自然垄断特征的企业集合。在市场经济条件下，政府对各种行业的监管是建立在不同行业运行规律基础之上的，其基本目的是实现资源优化配置和社会福利最大化，任何违背行业运行规律的监管措施都会造成资源配置效率下降和社会福利损失。客观分析自然垄断行业的特征，是探讨其价格监管的起点。

———自然垄断行业成本的“规模经济性”。自然垄断行业成本具有随着产量增加而下降的规模经济性，生产规模越大、产量越多，其平均成本、边际成本就越低。自然垄断可以使一个企业生产一定数量商品或服务的总成本比两个或者两个以上企业共同生产同样数量商品或服务的总成本低，以至于在既定的市场需求下，一个企业足以提供全部产量，因而从节约成本和提高效益的角度看，由政府以市场准入管制保证其垄断经营，是合理的制度安排。如在同一城市、同一街道的同一住户不可能安装几家自来水公司、供电公司、燃气公司的管道或网线，由用户任意选择使用。否则，会造成重复建设投资和每个企业都承担巨额初始投入成本。自然垄断行业成本的规模经济性还表现为传输网络（如交通、电力、通讯信号等）的流量越大，边际投资收益越大，经营成本越低。以电信行业为例，有关专家的研究表明：电信服务规模每增加1%，平均每线成本就下降0.6%，而且只有当电话普及率达到10%以上时，电信网络的规模效益才能显现出来。自然垄断行业成本的规模经济性特征决定了其垄断经营可减少重复建设，提高网络运营效率。但自然垄断行业由独家企业经营，会使之凭借其垄断地位，本能地追求自身利益最大化，在不改进生产

技术、不提高劳动生产率的条件下，通过限制商品或服务数量、提高商品或服务价格的办法来获取垄断利润，既损害整体经济效率，也损害社会公平。因此，为了防止自然垄断行业利用垄断地位牟取垄断利润，政府必须对自然垄断行业价格进行监管，以保护公众利益。

———自然垄断行业投资的“成本沉淀性”。自然垄断行业依赖网络为市场提供商品或服务，需要大量投资用于商品或服务传输网络建设，而且规模越大，需要的投资越多。如固定电话、自来水、电力、铁路、有线电视等，必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用企业生产的商品或服务。而固定电话网、自来水管网、电力供应网、铁路运输网、有线电视网等都需要大量的资本投入，并且这种投入形成的固定资本具有长期使用性质，折旧时间长、变现能力差、资产专用性较强，很难将其用于其他用途，从而形成巨额“成本沉淀”。自然垄断行业投资的成本沉淀性既构成了自然垄断行业的退出壁垒，又成为其他竞争者的进入壁垒。其他竞争者要进入该行业，必须有自己独立的网络系统，需要巨额投资，面对投资形成的巨额“成本沉淀”，若其资本实力不济，很难与先进入的企业实现平等竞争。对于这些投资巨大、需要网络支持的业务而言，过多企业的进入会导致传送网络和其他设施的高成本与重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每个企业的网络系统得不到充分利用，因而政府一般给予自然垄断行业以垄断经营权。然而，自然垄断行业取得垄断经营权会使其相对于消费者处于支配地位，容易以质低价高的商品或服务牟取垄断利润，甚至对消费者附加种种不合理的交易条件。因此，政府要通过价格监管控制其获利水平，限制其设定价格的能力，以保护消费者利益。

———自然垄断行业经营的“区域界限性”。自然垄断行业包括自来水、煤气、电力等，其垄断经营通常发生在一定的区域范围内，具有明显的区域界限性，表现为它为消费者提供商品或服务的范围、质量、数量、品种、价格等因地区差别而异。自然垄断行业这种特征主要由以下因素决定：首先，受区域界限及商品或服务传输网络的限制。区域面积的大小、居民数量的多少、区域内消费自然垄断行业商品或服务的企业数量既决定了输送网络的边界及输送范围，也决定了输送网络在边界范围内的设置密度，它会将自然垄断行业商品或服务需求量限定在一定的范围内，使其经营呈现区域界限性。其次，受不同区域及区域差别性的限制。区域差别性主要指在

不同地区，政府的财政能力、居民的收入水平、资源的禀赋条件以及自然垄断行业的经营能力各不相同。这种差异直接决定了不同地区自然垄断行业为消费者提供的商品或服务在质量、数量、品种、价格等方面是各不相同的。在一般情况下，政府的财政能力直接决定了它对自然垄断行业的投资量以及补贴力度；居民的收入水平对自然垄断行业商品或服务的销售数量及其价格水平有重要影响；资源的禀赋条件直接决定着某些自然垄断行业商品或服务的质量和价格；自然垄断行业的经营管理水平直接决定着其商品或服务的生产成本和质量。自然垄断行业经营的区域界限性，使其一般不存在严格意义上的社会平均成本，消费者也不能根据自己的偏好和意愿对其商品或服务进行自由选择，只能被动地接受其提供的商品或服务。因此，从维护消费者利益出发，为防止侵害消费者利益行为的发生，政府在促进自然垄断行业发展的同时，应对其价格进行监管。

———自然垄断行业业务的“动态可变性”。在自然垄断行业中，既有自然垄断业务，又有非自然垄断(竞争性)业务。自然垄断业务是指那些借助固定网络经营的业务，如电力行业中电力输送(包括高压电与低压配电)是自然垄断业务，而电力生产(发电)则是非自然垄断业务。从动态的角度看，自然垄断业务具有相当大的可变性，过去是自然垄断业务，现在未必是自然垄断业务。同理，即使现在是自然垄断业务，难保将来也一定是自然垄断业务。这是因为技术进步往往能够使自然垄断业务发生改变，如在电信行业，随着移动通讯、微波和卫星传输、互联网、数字技术等的发展，其自然垄断业务范围缩小；市场规模的迅速扩大使单个企业的最佳生产规模相形见绌，从而使自然垄断业务发生变化，如在经济发展水平较低的地区，电信、电力等行业在区域市场上具有自然垄断性，当市场需求量超过适度规模经济的范围后，这些行业的许多领域就不具有自然垄断性，这是同一种行业(如电信、电力)为什么在经济发达国家和经济不发达国家具有不同市场结构的一个基本解释；大多数自然垄断行业都存在替代品或外部竞争，如公路运输对铁路运输具有较强的替代性，在公路网发达的地方，铁路行业的垄断地位是脆弱的，使其自然垄断业务发生变化。自然垄断行业业务的动态可变性，要求政府在放松非自然垄断业务价格监管的同时，加强对自然垄断业务价格监管，防止自然垄断行业混淆自然垄断业务与非自然垄断业务的界限，实行交叉补贴，以促进自然垄断行业的健康发展。

二、自然垄断行业存在的价

格问题

改革开放以来，我国自然垄断行业价格及其价格监管都发生了巨大变化，通过对自然垄断行业价格进行调整与放权，使自然垄断行业商品或服务供给有了较大幅度的增长，缓解了国民经济发展的瓶颈制约问题，对满足人民日益增长的需要、促进国民经济的协调发展起到了积极的作用。但自然垄断行业价格仍然存在不少矛盾和问题，归纳起来主要是：

———追求垄断高价。自然垄断行业和竞争行业的差别是它具有影响其商品或服务价格的能力。在我国对自然垄断行业实行严格进入管制的情况下，自然垄断行业因无外部竞争压力，往往凭借其垄断地位追求商品或服务的垄断高价。突出表现在：一是自然垄断行业利用信息不对称误导政府调高价格，获得超额利润。如邮电行业在邮政价格一路攀升的情况下，仍以亏损为由要求提价；电信部门凭借其垄断经营地位追求垄断高价，使电信价格比发达国家还要高，民众要求降价的愿望迟迟得不到实现。二是自然垄断行业利用其自身的垄断地位，延伸经营范围或附加各种不合理交易条件，进行强买强卖，强迫交易对方或消费者接受其不合理的价格或收费，赚取由垄断带来的不正当收益。据《企业信息报》载，河北省某市决定为市区内几个住宅小区统一安装煤气管道，煤气公司规定用户必须购买该公司的灶具，其价格比市场上同类产品价格高出15%；居民安装热水器，要向由煤气公司交100元审批费，且要购买该公司销售的产品，每台售价比市场上同类产品高30～50元，若在他处购买，则要再交100元手续费。三是擅自调整商品或服务价格或自立收费项目，采取价外加价或价外收费变相提高价格，在执行价格政策时见机行事，价格上调时跟得很紧，价格下调时却寻找种种借口而延期执行，赚取价格政策变化的时间价差。以电力为例，2002～2005年，全国共查处电力价格违法案件15456，查出价格违法所得27.96亿元。自然垄断行业追求垄断高价，使近年来自然垄断行业商品或服务价格呈现不断上涨趋势。

———倒逼政府定价。自然垄断行业不仅垄断商品或服务经营，也垄断信息尤其是其成本信息，导致价格主管部门在价格监管中无论如何的高明，也难以掌握其真实的成本信息，即使价格主管部门能够掌握其真实成本，它也会以种种理由否定其真实性。同时，价格主管部门受管理职能制约，既无法控制和掌握与价格形成相关的自然垄断行业职工工资收入水平、管理水平以及固定资产规模、折旧、负荷率等因素，也不参与监控市场准入、运行成本管理，加之其管理人员存在知识的局限性和

有限理性，使其在与自然垄断行业有关真实成本信息的博弈中处于劣势。如电网成本，购电成本与输配电费用是销售电价的主要组成部分，也是影响销售电价的主要变量。从购电成本来看，上网电价虽由价格主管部门确定，但由于不同发电机组上网电量结构的不断变化，加上电网经营企业对上网电量的垄断和对电厂的各种考核指标的影响，购电成本已不能简单地通过核定的上网电价推算得出，具体的购电成本资料只能凭电网企业提供；从输配电成本来看，电网投资额巨大，而投资成本又是输配电成本中的重要组成部分（占输配电成本的40%以上），电网经营企业到底有多少资产只有电网企业自己知道；再加上主辅不分，大量关联交易的存在，电网的投资成本对价格主管部门来说更是雾里看花。自然垄断行业通常利用其商品或服务成本信息不对称，凭借自身的信息优势，以成本上升为由倒逼政府定价，这是几乎所有自然垄断行业都称自己的商品或服务价格偏低、存在亏损的重要原因，无论是铁路、自来水行业，还是煤气、有线电视行业，在每次价格听证会上都会听到自然垄断行业提价的理由是成本上升导致企业亏损经营，而对其自身管理不善、效率低下、职工收入和福利待遇普遍偏高等视而不见。自然垄断行业倒逼政府定价，实际上是把本行业由于低效率造成的损失转嫁到了消费者身上，使价格监管徒有虚名而失灵。

———排斥价格竞争。自然垄断行业从自身利益出发，通过带有地区封锁和行业垄断内容的歧视性价格或收费政策搞市场分割与地区封锁，阻挠正常的价格竞争。如在电信行业，中国移动公司与联通公司往往通过技术手段，锁定自身的业务范围，进行业务捆绑，排斥价格竞争。自然垄断行业排斥价格竞争还表现为企业千方百计地寻求地方保护，人为设置市场壁垒，阻碍市场竞争和资源优化配置。如二滩电站位于四川雅砻江下游河段，总装机330万千瓦，曾因不能在四川上网送电而不能正常发电；广东作为用电大省，宁愿使用本地电厂提供的高电价，也不愿使用云南省输送的低价水电。另外，自然垄断行业受行政约束和与关联企业的利益共享，也会排斥价格竞争，如电网经营者同时拥有自己的电厂，即使电网供电采取公开招标方式，电网经营者可让其下属电厂降低电厂电价排挤竞争对手而实现其独占市场的意图，其降低价格所带来的亏损或利润损失则可通过提高电网租用费等费用补回；有的甚至宁愿要价格高的火力发电上网，也不让价格便宜且有利环境保护的小水电上网，即使让小水电上网，也会以各种理由打压小水电

上网电价，使“厂网分开，竞价上网”流于形式。垄断是公平竞争的大敌，自然垄断行业排斥正常价格竞争，损害他人利益，会加剧社会收入分配不公平。

———实行交叉补贴。目前我国自然垄断行业往往同时经营自然垄断业务和非自然垄断业务，为其利用非自然垄断业务进行交叉补贴创造了条件。自然垄断行业出于对自身利益最大化的追求，在自然垄断业务和非自然垄断业务的公共成本分摊时，通常把非自然垄断业务成本或费用转移到自然垄断业务中，进行自然垄断业务和非自然垄断业务的交叉补贴，既导致了政府定价的虚高，也造成了非自然垄断业务的超额利润和排斥竞争等问题。同时自然垄断行业一般被要求承担普遍服务的义务即以可以承受的价格向包括低收入消费者在内的所有用户以及包括农村地区、边远地区或其他高成本地区在内的所有地区提供有质量保证的服务，这种普遍服务的资金主要是通过交叉补贴方式补偿的，由自然垄断行业用从高盈利项目或地区获得的超额利润来补贴亏损项目或地区，由此造成自然垄断行业亏损的政策性因素和经营性因素模糊不清，自然垄断行业往往把其亏损全部视为政策性亏损，进而寻求调价或转向价外加价、价外收费。目前我国自然垄断行业的交叉补贴问题十分普遍，如政府考虑到居民的承受能力，虽然工业用电因为批量大、负荷稳定、峰谷差小，对电网来说最经济，居民用电因功率分散、高峰用电多而不太经济，两者相比应该是工业电价低而居民电价高，国外工业电价一般相当于居民电价的一半，但目前我国的情况是居民用电价格低于工业用电价格，在销售电价中存在工业用电与居民用电的交叉补贴，电价实际上承担了一定的财政转移支付功能。交叉补贴混淆自然垄断行业经营性亏损和政策性亏损，并通过价格使其合法化，由此导致自然垄断行业亏损和职工工资增加并存的局面，损害消费者和其他经营者利益。

———价格形式单一。目前我国自然垄断行业价格形式单一，不能准确地反映供求关系，也没有形成合理的差价、比价关系，不利于节约资源、平衡供求矛盾。按照经济运行原理，合理的价格能有效地平衡供求关系，反过来，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但电力、电信、邮政、交通、煤气、供热、自来水等自然垄断行业商品或服务价格的制定和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置

，加剧价格矛盾。同样自来水的生产和消费也具有季节性，由于受江河、水库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。无论是煤气还是自来水对同一类型的消费者，价格标准只有一个，产品单价与消费量无关，在价格不到位和实施财政补贴的情况下，这种与消费量脱节的一步计价，往往会出现多用多补贴，少用少补贴的不合理现象，一方面增加了国家财政补贴负担，另一方面在客观上鼓励了对资源的浪费。还有供电、供水、供气等都有高峰与低谷的区别，然而由于没有峰谷价格区别，无法通过价格调节峰谷。政府喊了几年的阶梯水价，峰谷电价、计量收费等，无疑是平衡供求矛盾、保护环境、节约资源的有效杠杆，但由于种种原因难以在自然垄断行业实行。

三、自然垄断行业价格问题的原因

价格监管是价格主管部门从资源有效配置出发，依据法律法规对价格（或收费）水平和价格结构进行规范和控制。我国自然垄断行业之所以会存在诸多的价格矛盾与问题，除了自然垄断行业受利益驱动的原因外，主要是由于自然垄断行业价格监管机制不健全。

———自然垄断行业价格监管的法律法规尚不完善。当前我国自然垄断行业价格监管的最大缺陷是其所依据的法律法规不完善，对自然垄断行业价格监管基本上是依靠政府行政手段进行协调，而不是依靠法律法规进行规范和约束。到目前为止，还没有一部统一规范自然垄断行业价格行为的法律法规，也没有具体规范某一特定自然垄断行业价格行为的单行法律法规，只是在《价格法》及与自然垄断行业相关的各部门法中涉及自然垄断行业价格监管问题，且有关规定尚不完善，如《价格法》把自然垄断行业提供的商品或服务与公用事业、公益事业等提供的商品或服务并列在一起，列入政府定价的范围，没有明确自然垄断行业的范围，致使自然垄断行业价格监管范围不清；《价格法》第二十二条规定：“政府价格主管部门开展对政府指导价、政府定价的价格、成本调查时，有关单位应当如实反映情况，提供必需的账簿、文件及其他资料”，但在价格主管部门制定或调查自然垄断行业价格时，自然垄断行业往往从保护本部门、本行业的利益出发，提供虚假的信息，即使价格主管部门发现其中的漏洞，也没有相应的法律法规对其进行处理；已有法律法规的规定过于原则，没有对自然垄断行业商品或服务成本构成和控制标准、利润率等做出明确具体的规定，导致价格监管缺乏约束力和可操作性；对自然垄断行业监管立法主要采取委托行业立法的方式，导致法律法规更侧重于促进

自然垄断行业发展，对保护消费者合法权益考虑不够，存在部门和行业保护倾向，在一定程度上影响了价格监管的效率。

———自然垄断行业价格监管中价格形成机制不合理。目前我国自然垄断行业商品或服务实行政府定价，其价格是按成本加成形成的，即以“价格=成本+利润+税金”的公式定价。它虽然明确了价格构成，但在具体构成项目上，除税金项目外，其他两项构成要素比较模糊。就成本来说，自然垄断行业的定价成本应是社会平均成本，但由于自然垄断行业的特殊性，以及价格主管部门难以掌握其成本的完全信息，在制定或调整自然垄断行业商品或服务价格时，主要是以自然垄断企业上报的成本为依据，而企业上报的成本是其在特定范围内垄断经营的个别成本，不是合理的社会平均成本，以此作为定价依据会使自然垄断企业即使不采取措施加强管理、改进生产技术、降低生产成本，也能补偿其消耗的成本并获取利润，导致企业缺乏创新的动力。更为严重的是由于成本范围不明确，自然垄断企业通常会以成本上升为由“倒逼”政府定价，使价格监管主客体关系颠倒，成本变动成了经营者提高价格的理由和手段。就利润来说，到目前为止，价格主管部门并没有规定自然垄断行业合理的利润率标准，更不用说以总资产、净资产为基础规定不同的资本报酬率，在具体价格监管实践中，自然垄断行业商品或服务的利润率，通常是自然垄断行业和价格主管部门之间相互博弈、讨价还价的结果。以成本加成方式制定和调整自然垄断行业商品或服务价格，是自然垄断行业凭借其垄断成本信息优势“倒逼”政府定价的重要原因，由此导致自然垄断行业价格监管不具有刺激自然垄断企业提高劳动生产率的功能。

———自然垄断行业价格监管机制本身存在着失灵。市场失灵是导致政府价格监管的原因，但监管不当也会形成监管失灵。目前作为价格监管者的价格主管部门不参与自然垄断企业市场准入的管理，除有权制定和调整自然垄断行业商品或服务的价格外，对其它影响价格形成的有关因素都无法控制，甚至不得不批准已形成既定事实的自然垄断行业价格，导致价格管制主客体关系的颠倒，价格监管失灵。价格主管部门作为公共权利的代表，应在国家利益、消费者利益和经营者利益三者之间取得平衡，但它在行使公共权利的过程中受信息获取、行政体制的制约，有时会屈从于自然垄断行业及政府有关部门的压力，使价格向自然垄断行业倾斜，导致价格监管失灵。自然垄断行业定调价程序中监督机制不完善，价格主管部门的定调价方

案是以自然垄断行业提供的成本资料为依据的，这些资料专业性很强，透明度较低，客观上使人大、社会舆论、消费者对其无法形成有效的监督，也会导致价格监管失灵。在垄断行业价格监管中，监管者与被监管者之间信息的不对称，使监管者在与被监管者的博弈中处于不利地位，价格监管难以收到预期效果，出现监管无效现象。在价格监管中不分自然垄断业务和非自然垄断业务，导致自然垄断行业价格监管市场失灵与管制失灵现象并存，既没有管好自然垄断业务价格，又使非自然垄断业务价格难以发挥其配置资源的基础性作用。

———自然垄断行业价格监管缺乏有效的成本约束。德国经济学家赖登·格罗厄认为，企业成本的降低，从来不是一种自动的过程，而是对一种非常大的压力的反映。自然垄断行业在外部缺乏以严格科学的成本管理为依托的价格竞争，没有生存危机的外在压力，且自然垄断行业商品或服务具有供给的独有性和消费的排他性特点，在很大程度上消费者没有选择的余地，它可以将成本上升通过提高价格转嫁给消费者。我国在自然垄断行业价格监管中，自然垄断行业商品或服务价格随着成本的增加而提高，缺乏有效的成本约束，不论其经营社会效益好坏，经营管理水平高低，其成本都能通过价格得到补偿，导致自然垄断行业没有成本约束的内在动力。相反它出于追求行业利益最大化的需要，反而愿意扩大成本支出，把人员膨胀、高档的办公条件、建造楼堂馆所、提高职工福利水平等支出都摊入了成本，通过价格予以释放。缺乏有效的成本约束使自然垄断行业陷入了“高成本———高价格———高福利”的怪圈，一些自然垄断行业虽然人浮于事、经营成本不断上升，但其人员收入仍然大大高于其它非垄断经营行业，出现社会分配不公。因缺乏有效成本约束而出现的成本与价格交替上升，是近几年来我国许多自然垄断行业商品或服务价格持续上涨的一种基本解释。




垄断（monopoly）

原指站在市集的高地上操纵贸易，后来泛指把持和独占。

在资本主义经济里，垄断指在生产集中和资本集中高度发展的基础上，1个大企业或少数几个大企业对相应部门产品生产和销售的独占或联合控制。

垄断 (英语：Monopoly) （或者称卖者垄断；台湾通常译独占），一般指唯一的卖者在一个或多个市场，通过一个或多个阶段，面对竞争性的消费者—与买者垄断 (Monopsony) 刚刚相反。垄断者在市场上，能够随意调节价格与产量（不能同时调节）。

产生

垄断是从资本主义的自由竞争中成长起来的。在以自由竞争为基本特

征的资本主义发展阶段，资本主义企业为了攫取更多的剩余价值，必然会采取先进的生产技术和科学的管理方法，实行生产的专业化和协作，提高劳动生产率；在激烈的竞争中，大企业往往凭借自己在经济上的优势，不断排挤和吞并中小企业，使生产资料、劳动力和劳动产品的生产日益集中于自己手中。同时，资本主义信用制度和股份公司的发展，突破了单个资本的局限，加速了资本集中的发展，从而也推动了生产集中的发展。生产和资本的集中发展到一定程度，则意味着企业数目减少，1个部门的大部分生产都集中在几个或几十个大企业手中，它们之间比较容易达成协议，共同操纵部门的生产和销售，从而使垄断的产生具有可能；由于少数大企业的存在，使中小企业处于受支配地位，少数大企业之间为了避免在竞争中两败俱伤，保证彼此都有利可图，也会谋求暂时的妥协，达成一定的协议，从而使垄断的产生具有必要性。自由竞争引起生产集中，生产集中发展到一定程度必然走向垄断，是自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段的一般的、基本的规律。公元19世纪末20世纪初，垄断已成为资本主义全部经济生活的基础。

一般认为，垄断的基本原因是进入障碍，也就是说，垄断者能在其市场上保持唯一卖者的地位，是因为其它企业不能进入市场并与之竞争。进入障碍的产生垄断的原因有三个：

资源垄断：关键资源由一家企业拥有。
政府创造垄断：政府给与一家企业排他性地生产某种产品或劳务的权利。
自然垄断：生产成本是一个生产者比大量生产者更有效率。 赞同1| 评论