_土地财政_问题研究_成因与治理_基于地方政府行为的视角
中国土地财政问题研究
中国土地财政问题研究一、引言随着中国城市化进程的加速，土地财政问题愈加突出。
土地财政作为地方政府的重要收入来源，对于地方经济发展、城市基础设施建设等方面具有重要影响。
然而，土地财政的发展也面临着一系列的问题，如土地资源利用低效、地方政府债务风险等。
因此，本文旨在深入探讨中国土地财政问题，分析其产生原因及影响，并提出可行的解决方案。
二、中国土地财政的现状与问题1、土地财政收入快速增长，成为地方政府重要的资金来源。
据国家统计局数据显示，近年来地方政府土地出让收入持续增长，为地方经济发展和基础设施建设提供了有力支持。
2、土地资源利用低效，粗放型开发现象严重。
许多地方政府过分追求短期经济利益，导致土地资源利用效率低下，对生态环境造成严重破坏。
3、地方政府债务风险加大，财政可持续性受到挑战。
由于土地财政收入的不稳定，许多地方政府过度举债，埋下了财政风险隐患。
三、土地财政问题的原因分析1、城市化进程加速，土地需求持续增长。
随着中国城市化进程的加速，城市用地需求量越来越大，使得土地财政问题愈加突出。
2、土地资源管理体制不健全，监管不到位。
现行土地管理体制存在诸多缺陷，如土地出让金制度不合理、土地资源监管不力等，导致土地财政问题的产生。
3、地方政府绩效考核体系不完善，过于注重短期政绩。
许多地方政府过分追求短期经济利益，忽视了土地资源的可持续利用和生态环境保护。
四、解决中国土地财政问题的对策与建议1、完善土地管理体制，加强土地资源监管。
应改革土地出让金制度，抑制地方政府过度依赖土地财政的行为；同时，加强土地资源利用的监管力度，防止粗放型开发。
2、优化地方政府绩效考核体系，注重长期发展目标。
应将可持续发展的理念纳入地方政府绩效考核体系，引导地方政府更加长远利益，减少对土地财政的过度依赖。
3、促进土地资源优化配置，提高土地利用效率。
通过加强城市规划，合理配置土地资源，提高土地利用效率，减少对生态环境的破坏。
4、强化地方政府债务管理，防范财政风险。
土地财政问题研究报告
“地方政府“土地财政”问题研究报告摘要：地方政府“土地财政”问题之弊端，客观上已给我国地方政府的财政安全和经济社会的可持续发展带来阻碍。
其形成与中国的城市土地有偿制度设置有密切关联，现行的分税制财政体制客观上导致地政府实行“土地财政”，出让金收入机制又促使地方政府偏爱“土地财政”。
要解决地方政府的“土地财政”问题，关键在于改革和完善现有财政体制，构建地方政府“税收财政”模式。
关键词：土地财政；分税制金融风险；财政体制1．研究背景及现状在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。
但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。
数据显示，自实行土地有偿出让制度之后，地方政府土地出让金收入迅速增长，在财政收入中所占比重不断提升，2001—2003年，全国土地出让金合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％。
2004年，全国土地出让金收入(仅限于土地一级市场)达5894亿元，占同期地方财政总收入的47％。
2005年，地根收紧，出让金收入占比虽有下降，但总额仍有5505亿元，2006年，总额再次攀升，达7676．89亿元。
在有些县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50％，有些地区甚至占到80％以上。
2．土地财政的成因2．1税制的缺陷 1994年，我国开始实行分税财政体制，其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重过低，中央财政脆弱的局面，到2003年中央财政占全部财政收入的比重由1993年的22％上升到54．6％，也就是说税制改革后，收入向上集中，地方财政收入的比例减少了。
一方面，由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏；另一方面，我国事权却不断向下集中，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小。
土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x
土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文——文章均为WORD文档，下载后可直接编辑使用亦可打印——关键词：财事权失衡；土地财政；政府职能转变：税制改革一、引言（一）选题背景及意义土地财政，指地方政府出于增加财政收入、增长经济、偿还债务等目的，通过出让土地的使用权而获取的资金等收入，也称第二财政。
根据发展研究中心的调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，出现了第二财政收入大幅超过第一财政的情况。
20xx 年，国有土地使用权出让金收入达65096亿元，比去年同比增长25%，占当年地方政府性基金收入的91.21%，相当于地方公共预算本级收入的66.49%。
土地财政的广泛应用为国内基础设施建设的迅速发展提供不可或缺的动力，促进了地方经济短期内的高速增长，但对中国金融、社会长远发展构成了巨大威胁。
挤占制造业投资资金、社会贷款坏账增加等问题日益被人们所重视。
因此全面分析中国土地财政发展过程、存在问题并提出相应的解决方案对解决我国亟需改变的土地财政现状有重要意义。
（二）文献综述土地财政作为我国特有的一项金融财政政策，我国已有不少学者在此方面开展过相关研究，包括分析土地财政发展起源，政策可持续性问题、政策分析等，却也缺乏更深入性研究。
土地财政涉及的内外部关系复杂，有学者试图寻求调解关系，例如章和杰、金辉（20xx）等学者强调减少全口径财政支出以抑制土地财政，这忽略了对经济增长的效应。
在研究土地财政的政策影响时，王晓燕（20xx）结合了国外的土地房产管理经验提出差别化征税体系，但也不能很好解决高地价高房价的螺旋上升。
大多数学者都认同将企业所得税或房产税培养为地方主体税种，如王森（20xx），但这却与国家对企业减税降费政策相悖。
综上所述，目前研究土地财政问题不够深入和不足之处包括：土地财政现状分析和主要问题；扩增房产税、企业所得税与“减税降费”的矛盾：政府职能的转变；社会投资影响分析。
土地财政的体制成因、隐忧与治理——基于文献研究的视角
（ 一） 升迁锦标赛下的竞争 冲动 在 中国改 革开放 的发 展历 程里 ． “ 以经济 建设 为 中
收 稿 日期 ： ２ ０ １ ３ － ０ １ — ３ ０
作者简介 ： 孙 阿妞 （ １ ９ ８ ３ 一 ） ห้องสมุดไป่ตู้ 女， 河 南陕 县 人 ， 现 供 职 于 中国人 民银 行 萍 乡市 中心 支行 。
关键词 ： 土地财政 ； 政绩考核 ； 分税 制 ； 财政 分权
中 图 分 类号 ： Ｆ ３ ２ １ ． ２ 文献 标 识 码 ： Ａ 文章 编 号 ： １ ０ ０ ３ — ９ ０ ３ １ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ３ 一 ｏ ０ ２ ４ — ０ ４ ＤＯ Ｉ ： １ ０ ． ３ ９ ６ ９ ￣ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ３ － ９ ０ ３ １ ． ２ ０ １ ３ ． ０ ３ ． ０ ５
政府政绩水平 的重要指标 ， Ｇ Ｄ Ｐ增 长率更高 的地 方政府 同级官员 ， 可以提拔 到更 高的职位 。实证研究表 明， 更高
的Ｇ Ｄ Ｐ增 长 率 确 实 能 让 地 方 官 员 获 得 更 多 的 晋 升 机 会
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。
这种政 治激励模式确 实为 中国经济 持续地高 速增长
革 的呼声 日益高涨 ， 土地财政再次成为公众关 注的焦 点。 奠定 了基础 ，但唯经济 指标 为最主要 内容 的考核机制驱
湖 晦Ｉ 刚 Ｅ
土地 财政 的体制 成 因、 隐忧 与治理
基 于 文 献 研 究 的 视 角
剥、 阿妞
（ 中 国人 民银 行 萍 乡市 ｅ ｅ 心支行 ， 江西 萍 乡 ３ ３ ７ ０ ５ ５ ）
摘 要： 本 文 在 梳 理 文 献 的基 础 上 ， 从 财政 分 权 和 政 治 集 权 两 个 方 面 考 察 了土 地 财 政 的 体 制 成 因 ： 财政分权 下的 预 算 约束 和 政 治集 权 下 的 升 迁 锦 标 赛 激 励模 式使 地 方政 府 日益依 赖 土地 财政 。 土地 财 政 在 为地 方 经 济 发展 做 出贡 献
浅谈土地财政的成因与对策
浅谈土地财政的成因与对策土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。
土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。
它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。
标签：土地财政；存在问题；解决措施1 特殊财政手段产生原因1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。
实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。
同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。
由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。
1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。
而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。
这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。
1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。
这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。
而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。
国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。
这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。
在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。
广东海洋大学 地方政府学 土地财政形成的原因和改革思路
土地财政形成的原因和改革思路定义：土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。
中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
政府凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。
其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
形成原因：1、现行财政和分权制度。
正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公共服务的资金来源。
这些公共服务包括城市基础设施建设、社会保障服务、公共卫生等，只有事权与财力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的职能。
而在现行的财政体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。
1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年分税制改革正式开始。
中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。
在1994年实行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。
但是在当时的管理体制下，中央凭借对地方政府的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权，在事权上过度推诿，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。
作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。
2、现行征地制度和土地出让方式。
中国现行的土地征用制度的典型特征是政府垄断。
这一制度在保护政府利益的同时，也损害了农民和厂商的利益。
政府禁止土地所有权市场、垄断一级土地市场，土地征用成为国家获得非农建设用地的主要手段。
地方政府利用自己的垄断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，客观上形成土地征占越多、政府利益越大的激励机制，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。
地方政府“土地财政＂的成因及解决思路
财 政 ” 成 因 ， 在 此基 础 上 提 出合 理 的 解 决 思 路 ， 的 并 以改 变 地 方 政 府
ห้องสมุดไป่ตู้
收入 。
２ 地 方政 府土地 财 政的 制度缺 陷 ２１ 土 地 收入 的不 可持 续 性 依 赖 土地 收入 维 持 政府 ． 方政府 财 政 收支 不平 衡 引起 的 ，是地 方政府 的 “ 自救 ” 行 支 出和 拉 动经 济 增 长 这种 违 背 经济 发 展 规 律 的模 式潜 藏 为。１９ ９ ３年 之前 地 方财 政 收入 占全 国财 政 总 收入 的 比例 着 巨大风 险。 先 ， 首 土地 出让金 制度 具 有一定 的短 视性 。 就 学 界普 遍 认 为土 地 财 政是 由于 分税 制 改革 后 导 致地
（ 接 第 １ １页 ） 上 ８
中药 现代 化 等 具 有 云 南特 色 的优 势 产业 是 低 碳 技 术 创 新 活等概 念 在全 民中 的认知 度 ： 积极 开 展全 民参 与性 低 碳行 研 究 的 主要 领 域 。 在 云南 省 特 色 产 业现 有 成 熟 的生 产 工 动 ， 引导全 民参 加城市 低 碳化 建设 ， 同打 造 宜居 环境 。 共 艺 、 术 路 线 、 作 流 程 的基 础 上 ， 技 工 以企 业 为 主体 ， 强低 加 ５ 结语 碳技 术 、 能耗 技 术 、 低 能效 提 高技 术 的创 新研 究 ， 索利 用 探 总体 上说 ，虽然 我省 发展 低碳 经 济 的道 路还 很漫 长 ， 低 碳 技 术 对 已有 工 艺流程 进 行升 级 好 改造 的 方式 方法 ： 力 但 是 发展低 碳 经 济又 是一 次 难得 的 大好机 遇 ， 要我们 积 只 争通 过 生 产技 术 关键 点 的创 新性 改造 ，提 高产 业 能效 ， 降 极 准 备 ， 取相 应 的措 施 ， 采 抓住 低 碳经 济发 展 的大 好机 遇 ，
“土地财政”问题透析
“土地财政”问题透析“土地财政”是地方政府利用其垄断的一系列土地权力，通过低买高卖获取巨额土地出让收支结余，并以此增加可支配财力的非学术化称谓。
2011年，全国土地出让收入规模高达33172.90亿元，再创历史新高。
“土地财政”为增加地方可支配财力，推动城市建设提供了有力支撑，但其滋生的经济对土地过度依赖、政府职能错位、扭曲国民收入分配格局等问题也日益凸显。
从经济社会民生的健康、协调和可持续发展看，“土地财政”模式必须做出相应的转变。
一、“土地财政”的成因“土地财政”作为我国地方政府的普遍现象，是深层次的土地管理体制、税收体制、政绩考核体制、监督管理体制现实问题的综合反映。
（一）集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理制度—“土地财政”的内因我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
同时，《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“…对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。
另外《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第五条：“市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策…，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布”。
在上述土地制度设计体系下，我国地方政府既享有土地所有权，又具有征地决定权、补偿决定权、出让决定权，同时还是征地纠纷的裁判者。
可以预见，一旦外因条件出现，这种集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理体制，很容易走向随意和失控，导致法规形同虚设，从而完全服从于经济、政治利益的驱使。
（二）分税制形成的地方财政收支缺口—“土地财政”外因之经济利益渴求我国1994年实行的分税制改革，旨在改变中央财政收入占比逐年下降而造成的中央经济调控和行政管理能力大大下降的状况。
我国地方土地财政问题研究
我国地方土地财政问题研究本文基于我国地方政府目前面临的土地财政问题，从增长和经济发展辩证关系的视角分析了土地财政的成因和导致的问题，阐述了增长与发展的辩证关系，并从政策法规和土地财政的经济方面提出了对策建议。
标签：土地财政；经济发展；居民福利一、引言当前，我国土地财政对于地方政府财政收入的贡献越来越大，并呈现不断上涨的趋势。
据统计数据显示，房价上涨，地价上涨明显。
党的十九大報告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”，再次强调了住房社会属性而不是经济属性，土地财政对于住房和居民福利的影响不容忽视。
二、土地财政的构成因素1、现行制度存在的问题（1）土地财政是指政府依靠出让土地使用权而获得财政收入以维持公共预算和支出的财政。
由于在我国土地属于国有资源，故能够转让的只有土地有期限的使用权。
这就使得国有资产的代表人——政府成为了唯一有权可以向其他社会阶层转让土地第一手使用权的特殊利益阶层。
政府主导的土地财政的不断转让，价格的不断上涨导致改革开放40年来中国土地价格翻了30余倍，使得中国时至今日土地价格依然居高不下，数次试图平抑地价的政策成效都不十分明显。
（2）现行的财税制度也是造成中国土地价格高居不下的重要原因之一，事权与财权严重的不匹配，财权的向上集中，地方政府所辖人民群众对生活质量更高的要求使得地方政府不得不寻找其他的途径以弥补巨大的财政资金缺口。
（3）现行行政官僚体制的弊端也使得土地财政和高价问题日益突出。
政府之中行政第一长官几乎拥有对行政事务绝对的权利，主管各个行政事务的领导也很少遇到外力的干涉，这为权利寻租提供了便利的条件。
土地财政本就是地方政府财政的重要组成部分，经济规模相当可观。
主管土地财政的官员腐败问题自然不会少发。
此外，中国行政绩效考核体制在改革开放以来的数十年中一直坚持以片面的经济增长为指标衡量政府官员的政绩，造成政府官员为了增加所在地区的经济总量而盲目的发展一些产业，出让土地就是一个增长政绩的主要来源。
我国地方政府的“土地财政”行为分析
我国地方政府的“土地财政”行为分析摘要本文主要分析了我国地方政府的“土地财政”行为。
首先，文章介绍了土地财政的概念和背景，以及其对地方政府财政的重要性。
接着，文章分析了我国地方政府在土地财政方面的行为，包括土地出让、土地收益、土地使用权转让等方面。
然后，文章探讨了土地财政的利与弊，提出了存在的问题和建议。
最后，文章总结了我国地方政府的土地财政行为对经济发展的影响和对策。
1. 引言随着我国城市化进程的加速推进，土地成为了地方政府财政的重要来源之一。
我国地方政府通过土地出让、土地收益等手段，获取大额财政收入，这种行为被称为“土地财政”。
然而，土地财政的运行不仅受到政策和制度的影响，还存在一些不足之处。
因此，对我国地方政府的土地财政行为进行分析具有重要意义。
2. 土地财政的概念和背景2.1 土地财政的概念土地财政是指地方政府通过土地出让、土地收益等方式获取财政收入的行为。
2.2 土地财政的背景我国土地财政的出现是由于改革开放以来土地制度的改革和城市化进程的推进。
土地财政对地方政府财政收入的重要性在不断增强，成为地方政府财政收入的主要来源之一。
3. 我国地方政府的土地财政行为3.1 土地出让土地出让是地方政府获取土地财政收入的重要手段之一。
地方政府通过出让土地使用权，获取土地出让金和地方税收。
3.2 土地收益地方政府通过土地使用权转让、出租等方式获取土地收益，这成为地方政府重要的财政来源之一。
地方政府通过调整土地使用权价格、收取土地转让税等手段提高土地收益。
3.3 土地使用权转让地方政府将土地使用权出让给开发商或企业，获取土地使用权转让费等收入，成为地方政府的重要财政收入。
4. 土地财政的利与弊4.1 土地财政的利土地财政为地方政府提供了大量财政收入，推动了地方经济的快速发展，促进了城市化进程，提高了居民的生活水平。
4.2 土地财政的弊土地财政也存在一些问题。
首先，土地财政过于依赖土地出让和土地收益，存在较大风险。
科研课题论文：地方政府土地财政问题研究
68798 财政研究论文地方政府土地财政问题研究一、地方政府土地财政的概述（一）土地财政的概念界定“土地财政”是地方政府依靠和利用土地的所有权及管理权，进行财政活动和利益分配，利用土地转让等方式获取土地收益作为地方政府的财政收入，目的在于筹集资金以缓解财政收入不足和地方建设发展所需。
对于土地财政这一概念我国有许多专家学者进行了概括，中央党校周天勇教授（2008）直观揭示地方政府的做法，将“土地财政”戏称为“卖地财政”。
朱秋霞在她的《中国土地财政制度改革研究》一书中写到，“土地财政”指的是地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。
从内容上，土地财政收入包括了房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等土地税收，通过土地使用权出让获得的土地出让金和土地融资途径获得的收益。
也有学者将“土地财政”分为狭义和广义化，狭义的土地财政是指土地出让金收益。
广义上的土地财政是指除了土地出让金收入外，还有其他土地出让的相关收入。
（二）土地财政在地方政府中扮演的角色土地财政，在地方政府中扮演十分重要的角色，作为地方政府发展经济的一种工具，有着重要的意义，但其利弊均有。
在城市化的进程的初期，土地财政有着重要的意义。
但是，随着工业化、城市化进程的深入，土地财政出现的问题也日渐凸显，可能会影响民生问题加重、带来经济风险、导致权力寻租等，成为中国财政可持续发展的障碍。
1.正面积极的效应。
首先，“土地财政”加快了我国工业化、城镇化进程，促进了城市的繁荣发展。
不仅增加地方财政，保证地方政府正常运转需要和促进经济发展，而且对财政收支的缺口进行了弥补，促进了地方政府经济的发展。
其次，土地财政缓解了地方政府财政支出压力，为当地的发展提供了资金的保障，有了稳定财源就能有效促进和发展工业化和城市化的进程。
在政府进行出让土地时，主要有公益性用地、经营性用地和工业性用地三种用途。
公益性土地是政府保障公民公共服务需求的载体，没有收益回报。
地方政府“土地财政”的成因及解决思路
地方政府“土地财政”的成因及解决思路作者：程楠来源：《中小企业管理与科技·下旬刊》2012年第04期摘要：土地收入作为一种地方政府的财政来源在我国经济增长模式和城市发展过程中起到了关键作用。
然而土地财政对中国经济、社会乃至环境可持续发展带来了重大影响。
通过分析地方政府“土地财政”的成因，并在此基础上提出合理的解决思路，以改变地方政府对于“土地财政”的依赖。
关键词：土地财政成因解决思路近年来，我国的经济增长速度与城市化进程加快。
究其原因，从总的方面来说，既有宏观调控的成效，又有微观效率的提高。
其中地方政府的土地财政对经济增长的贡献越来越大，并逐渐引起人们的重视。
然而“土地财政”是地方政府用来增加财政收入和筹集城市建设发展资金的重要手段。
随着地方政府对“土地财政”的依赖越来越大，“土地财政”的制度缺陷也越来越明显，因此我们有必要研究其成因以寻求解决思路，为我国经济社会的稳定发展提供理论基础。
1 地方政府土地财政的成因土地财政是指地方政府依赖土地所获得的财政收入。
其包含两个方面：一是地方政府利用其垄断的、可支配的土地征收权，低价征收土地并高价出让土地使用权从而获得高额的土地增值收益。
二是地方政府通过各种土地经营方式，例如收取各项与土地相关的税费、抵押土地获得贷款、在土地上进行投资融资等方式，获得收益补贴其财政收入。
学界普遍认为土地财政是由于分税制改革后导致地方政府财政收支不平衡引起的，是地方政府的“自救”行为。
1993年之前地方财政收入占全国财政总收入的比例达77.98%，此时中央财政支出占全国财政总支出的比重始终大于收入比重，中央不但要靠地方政府上缴的财政收入，有时甚至还要向地方政府借债度日。
因此中央政府为了改善自身财政状况于1994年实行了分税制改革。
分税制改革重新划分了中央税、地方税与中央地方共享税，扩大了中央财源。
1994年的分税制改革弱化了地方政府的财政收入能力。
到2005年时中央财政收入占全国财政收入的比重为53.79%，地方财政收入占全国财政收入的比重为46.21%。
地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究
地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究近年来，随着中国经济的快速发展，地方政府土地财政引发的问题已经成为了一个备受关注的话题。
土地财政在促进地方经济发展的同时也带来了一系列问题，如土地资源的浪费、环境污染、社会不稳定等。
有必要对地方政府土地财政引发的问题进行深入研究，并提出相应的化解思路。
1.土地资源过度开发由于土地财政的收入主要来源于土地出让金和土地增值税，地方政府为了增加财政收入往往会过度开发土地资源，导致土地资源的浪费和环境破坏。
一些地方政府为了追求短期经济利益，将土地资源开发用于房地产开发等经济项目，而忽视了土地资源的可持续利用和环境保护。
2.土地市场不稳定地方政府土地财政的过度依赖导致了土地市场的不稳定。
一方面，土地供应量不足导致土地出让价格居高不下，使得房地产市场价格过高，造成了房地产泡沫，加剧了社会贫富差距。
土地资源过度开发使得土地资源供应过剩，导致土地市场价格波动较大，给市场带来了不确定性。
3.土地强拆和农民维权问题地方政府为了获取更多的土地财政收入，往往会采取强拆的手段，将原有的农村土地征用并转让给开发商用于房地产开发。
这种行为造成了大量的农民失地，引发了农民的维权问题，加剧了社会的不稳定。
1. 完善土地出让制度土地出让是地方政府获取土地财政收入的主要途径，因此需要完善土地出让制度，加强对土地出让的监管和调控。
一方面，可以通过提高土地供应量来平抑土地出让价格，降低房地产市场价格，减少房地产泡沫的出现。
可以设立土地增值税和土地使用税，使得土地财政收入能够与土地资源的可持续利用和环境保护相结合。
2. 推进城乡一体化发展对于农村土地强拆和农民维权问题，需要推进城乡一体化发展，实现城乡土地的统一管理和平等保护。
地方政府应该加大对农村土地资源的保护力度，保障农民的土地权益，推动城乡土地的合理利用和再利用，实现农村土地的增值。
3. 建立健全土地财政转移支付机制由于不同地区之间的发展水平存在差异，土地财政收入也存在较大的差异，为了解决地方政府过度依赖土地财政的问题，需要建立健全土地财政转移支付机制，将土地财政收入进行再分配。
地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究
地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究随着中国社会经济的快速发展，地方政府土地财政在地方经济发展中发挥了重要作用。
地方政府土地财政也引发了一系列问题，包括土地财政依赖过重、土地财政收入过度集中、土地财政支出管理不透明等问题。
这些问题不仅影响了地方政府的财政可持续发展，也影响了地方经济的稳定和可持续发展。
对于地方政府土地财政引发的问题，有必要进行深入研究，并提出化解思路。
1. 土地财政依赖过重地方政府土地财政依赖过重是当前地方政府土地财政存在的一个重要问题。
由于土地财政收入在地方政府财政收入中所占比重较大，一些地方政府对土地财政收入产生了过度依赖，导致地方政府的财政收入过度集中在土地财政上，对地方政府的财政稳定和可持续发展造成了影响。
2. 土地财政收入过度集中由于土地财政收入过度集中，使得地方政府的财政收入结构单一，容易受到宏观经济波动的影响。
在经济形势不佳的情况下，地方政府土地财政收入会受到严重冲击，对地方政府的财政支出和政府绩效管理造成不利影响。
3. 土地财政支出管理不透明在土地财政支出方面，由于管理不透明，一些地方政府存在着财政支出滥用、挥霍浪费的问题。
这不仅影响了地方政府的财政效率，也损害了政府形象，影响了政府的公信力。
二、化解思路研究1. 推进财税体制改革，减轻土地财政依赖为了减轻地方政府对土地财政的过度依赖，有必要加快推进财税体制改革，建立健全多元化的财政收入体系，减少地方政府对土地财政的依赖。
在财税体制改革方面，可以从加强地方财政自主权、完善税收政策、加大转移支付力度等方面着手，构建健康、可持续的财政体制。
2. 完善土地供给侧改革，促进土地财政收入结构多元化为了促进土地财政收入结构多元化，有必要完善土地供给侧改革，加强对土地使用权的市场化配置，推动土地财政收入的多元化。
在土地供给侧改革方面，可以加大土地出让的市场化程度、推进农村土地流转、完善土地征收补偿机制等，促进土地财政收入的结构多元化。
土地财政的成因和对策
土地财政的成因和对策姓名：班级：学号土地财政的成因和对策1).现行财政税制的缺陷使得“财权上收，事权下放”，造成地方财政缺口巨大。
中央财政的富饶和地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，正在将社会稳定和经济发展绷紧到难以承受的地步。
据2009年财政部网站公布，1〜9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%,地方收入占46.6%;中央本级支出占财政总支出的21%地方支出占79% 这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。
这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下中国政府治理的大痼疾一一政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的钢丝绳”。
在对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层……在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面一一中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。
”实行1994年分税制改革后，中央政府通过将大部分税源稳定、税基广、易征收的税种收归中央；按纳税人隶属关系将企业所得税分划给中央与地方；增值税实行中央与地方分配比例75%与25%;证券交易印花税及海洋石油资源税外，其他税收原则上划归地方。
这次具有明显的集权化倾向的改革直接导致政府在初次分配财力时的所占比例急剧下降。
各级政府之间财力逐层上移，事权逐步下放造成财权与事权的不对称。
一方面，省以下的财政体制并没有在分税制改革中确定下来，大多数地方纷纷效仿财政集权，积极增加省政府、市政府财权、导致收入的层层集中，而基层乡镇财权收入缺乏。
另一方面，地方政府尤其是基层政府承担了相当大的事权。
就如何重振地方财政，尽管各级财政官员以及专家争议众多，但综合基层实践和中国国情，改革的几个基本方向已经有所共识：首先, 合理确定政府间事权划分。
这主要包括两大内容：其一，义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任，现实国情下，只能是中央和地方的共同责任，但一定要明确各自承担的比重；其二，财政层级体制的扁平化改革应该加快推进，比如“省管县”、“合乡并镇”，使得地方政府的事权和财权关系在省与县之间进行划分。
我国地方政府“土地财政”问题的经济分析.doc
土地财政是指地方政府通过运作土地来筹集财政收入的一种行为。
在我国1994年实行分税制改革后，财权向中央政府集中，而地方政府财权和事权不匹配。
为了缓解财力紧缺，地方政府采取了被称为“土地财政”的措施，内容包括低价进行征地、高价出让建设用地、大力推进城市更新和扩张、进行土地抵押融资等。
目前，“土地财政” 成为我国地方政府平衡地方财政收支的重要手段，在平衡地方政府财政收支平衡、拉动土地相关产业发展、城市化进程中发挥了重要作用。
但今年来“土地财政”问题日益突出，对地区经济和社会的协调可持续发展也产生了不利影响，尤其是土地资源的浪费以及推动房地产价格居高不下。
鉴于我国的复杂国情，地方政府“土地财政”的改革尚不具备诸多因素，但关于“土地财政”的改革，需要探讨和研究的内容还有很多，因此深入研究和有效解决“土地财政”具有深刻的现实意义。
本文共分为四个部分：第一部分是引出我国地方政府“土地财政”产生的背景，并对“土地财政”进行内涵界定和特点概括。
第二部分集中对我国地方地方政府的“土地财政”进行经济分析，包括产生的原因以及实施的影响。
第三部门则针对第二部分的分析内容，从财税体制改革、土地制度管理等多角度提出解决我国地方政府“土地财政”问题的对策和建议。
关键词：土地财政；财政收入；地方政府AbstractLand finance is an action of local governments, whose revenue are rely on the operation of land to raise. Since 1994，China has implemented Tax Reform，which centralizes financial resources towards the central government，therefore，the balance between the financial resources and authority in local government has been broken. In order to relieve the lack of financial resources，the local government takes the measure called “land finance”，including transfer of the building land in high price, city expansion and the pledge of land. Recently，“land finance” has become the significant means of making both ends meet and played an important role in local economic development and urbanization process. At present，t he problem of local governments’ "Land Finance11is becoming increasingly prominent, and has brought a negative impact on the local economic and social development，especially in the waste of land resources and higher prices of real estate. Nevertheless，bec ause of the complexity of our country’s situation，many factors involved have not completed yet when it comes to the local governments’ "Land Finance” reform. As for the "Land Finance” reform, many things need to be discussed and researched，Thus，in depth an alysis and effective solution to the ’’Land Finance H issue is quite necessary.The paper is divided into three parts: the first part will introduce the background of ’’Land Finance” and illustrate its meaning and characteristics. The second part will descr ibe the "Land Finance” situation in details，including analyzing its reasons and its positive and negativeimpacts; the last part will give recommendations to solve the "Land Finance " problem.Key words：Land Finance, local government, revenue引论土地财政，是指地方政府行为中通过让渡土地使用权而获得相应收入以维持地方财政支出的现象，其取得的收入大部分属于预算外收入。
土地财政问题的根源及治理措施
土地财政问题的根源及治理措施上海市土地交易中心卢为民目前土地财政问题广受关注。
对于土地财政，一方面它是有利的，另一方面当然也存在着一些弊端。
首先，土地财政是必要的，是市场运作的必然现象。
西方国家也有土地财政，有些甚至占到财政收入的60%～70%，特别是在城市化初期更是如此，比如美国在城市化初期大约90%的土地投入市场，其土地收益非常高。
另一方面，土地财政也存在一些问题，我国土地财政问题的关键就在于其来源的内部结构不合理。
西方国家的土地财政大多以存量土地收益为主，即以税收收入和租金收入为主。
而我国的土地财政，刚好相反，是以增量土地收益为主，即以出让收入和抵押融资为主。
对于此，下一步我们要有意识有目标地进行研究。
一、土地财政问题的理论根源土地财政的产生有一定的理论背景和根源。
第一，对于土地的资源、资产、资本属性理论和经营城市理念，目前存在着较为片面的认识。
在古典经济学中，土地作为资源要素，被提到很高的位置。
在新古典经济学中，土地作为生产要素的重要性在下降而资本属性的作用在提升，在这样的理念下，一些地方政府过于强调土地资本化和经营城市，从而大力推进农地非农化。
第二，对于“涨价归公”理论的误解。
“涨价归公”是美国经济学家亨利乔治提出的，现在很多人把这个理论作为我国农用地转用和征收的重要依据，但对于到底哪些应该归公，哪些应该归农民，在操作的过程中，我们并没有进行认真的区分。
第三，对于地租理论存在不完全理解。
级差地租有级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，土地位置所决定的供求状况产生的地租，也可称为位差地租，目前这一部分并没有很好的征收，或者说位差地租没有随着外部环境的变化而发生大幅度的变化。
目前我们采取的一次性招拍挂出让土地的做法，不仅容易加重企业在初始阶段的负担，而且也不利于体现位差地租的变化，不利于政府获取土地增值收益。
二、土地财政的治理措施关于土地财政的治理目标，我认为有三个，一是通过治理土地财政来稳定地价和房价；二是实现土地利用综合效益最大化和可持续利用；三是合理分配土地收益。
地方政府土地财政问题及对策探讨
地方政府土地财政问题及对策探讨作者：张盼盼来源：《辽宁经济》2020年第10期〔内容提要〕土地财政加快了地方经济的发展速度，但地方政府过度依赖土地财政造成了地方债务风险、助推房价虚高、破坏生态环境、土地出让行为短期化等问题，为了使地方财政更健康发展，对地方经济发展提供更好服务，政府只有断除依赖土地财政的习惯，才能避免土地财政的风险。
本文分析了地方政府土地财政的现状，并提出了相应的解决措施，以期为相关工作人士提供帮助。
〔关键词〕地方政府土地财政经济收益土地财政已经成为近几年最热门的话题，这说明地方政府在财政预算和获取收入方面的一种状态。
如果社会资源的表现形式是土地收入，那么必定会存在许多社会问题，从而影响人们的财富状况。
近年来，地方政府过度依赖于土地，导致非常不科学、不理性的状态。
因此，必须分析这一过程中出现的问题和风险，为日后土地财政管理工作的推进奠定好基础。
一、土地财政的基本内容和形式（一）内容用简单的方式来说，土地财政即是地方政府获取的财政收入，是通过转让土地使用权的方式进行的。
具体地说，就是地方政府的财政收入是把土地当做物质基础，由此产生的利益分配与财政收支活动的关系。
在改革分税制、地方财政与中央财政分权的时代，地方政府为减小地方财政压力，获得充裕、有效的资金，使当地建设能够更好发展，就需通过土地出让与土地收购间的价格差获得经济收益，并把这些资金着重应用于建设地方基础设施，或者建设经营投资方面等。
除此之外，土地财政是地方政府独有的利益分配与财政收支活动体系，并由于各地方政府越来越重视土地财政，土地财政的收入成为地方政府第二大财政收入，仅次于税收，因此土地财政对地方政府财政收入具有非常重要的意义。
（二）形式通常土地财政运作的形式主要有四种：一是通过转让土地获得土地转让金，这种获取财政收入的方式最简单、直接。
二是把工业开发用地以最实惠的价格提供给企业，实现招商引资，获得长期税收的目标，这种获取财政收入的方式相对第一种方式比较复杂，还需要招商引资相关的政策支持。
土地财政困境研究
土地财政困境研究土地财政困境是指地方政府在土地收入减少、土地使用出现问题、土地负担加重等情况下，财政收入面临压力，甚至出现财政困难的现象。
由于土地资源在中国的财政体制中占据着重要地位，土地财政困境一直是影响地方政府财政可持续发展的重要因素之一。
本文将从土地财政的来源、土地使用管理、土地财政的负面影响以及应对策略等方面展开研究，深入探讨土地财政困境的根源和解决之道。
一、土地财政的来源土地财政的主要来源包括土地出让金、土地征收补偿款以及土地利用税等。
土地出让金是地方政府的主要财政收入来源之一。
在土地出让过程中，地方政府通过拍卖、挂牌或协议方式将土地使用权转让给开发商，收取土地出让金。
而土地征收补偿款则是指政府根据法定程序对土地实施征收，并向土地所有权人支付补偿款。
还有土地利用税，它是对土地的一种使用补偿手段，由土地使用人向地方政府缴纳。
随着土地出让金收入的不断增长，土地出让成本也在不断攀升，地方政府在获取土地财政收入的同时也面临着土地财政支出的压力，尤其是在土地出让金长期占据地方政府财政收入的首位情况下，地方政府的财政管控面临挑战。
二、土地使用管理土地使用管理一直是中国土地财政面临的重要问题之一。
在土地使用过程中，一些地方政府出于规划和产业升级等原因，可能对土地的开发和利用进行干预，导致土地利用效率偏低，土地资源浪费严重。
由于土地使用权的制度约束，也导致一些土地资源被闲置，未能充分利用，给地方政府的土地财政带来了一定的损失。
一些地方政府因为追求土地财政收入最大化，可能在土地出让过程中采取不当手段，导致土地市场乱象丛生，土地财政收入被挤占，甚至引发土地财政风险。
加强土地使用管理，提高土地利用效率，规范土地市场秩序，对于缓解土地财政困境具有重要意义。
三、土地财政的负面影响土地财政困境会直接影响地方政府的财政收入和支出，进而影响政府的运转和民生保障。
土地财政困境将削弱地方政府的财政收入，限制政府的资金供给，影响政府的基础设施投资和公共服务提供。
地方政府“土地财政”成因及对策
地方政府“土地财政”成因及对策【摘要】近几年来，中央对征地问题越来越来重视。
然而，征地问题并未得到改善。
究其原因是地方政府的财权事权不对等。
本文对这一问题做了简单介绍。
【关键词】地方政府“土地财政”近几年来，中央对征地问题越来越来重视，2004年十月国务院发了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，此后中央文件一个比一个厉害，条例一个比一个详尽，然而地方政府毫无退出之意，反而在中央政府严格控制下“顶风作案”。
在现行体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上“土地财政”道路的关键原因。
财权事权不对称体现在中央政府财权上收和事权下放两个面。
在中国，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。
地方政府不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。
但在分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。
一方面，中央政府把财政高度集中，在税收上降低了地方政府所能取得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。
另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归中央财政。
而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。
自从分税制改革以来，中央财政收入从1992年的22.3％大幅度提高到2002 年的55.7% 因而使得地方政府的税收成为“鸡肋”。
在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，设置经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。
如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务教育计划等，都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。
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通过对中国土地征用制度进 行 分析后 指 出， 中 国 现 行 土 地 征 用 制度的
典型特征是政府垄断， 这一制度在保护政 府 利益 的 同时 损 害 了 农 民 和 厂 商 的 利益， 为 ［5 ］ 。 ( 2007 ) 土地财政的产生开了方便之门 刘 东 和 张良 悦 认为在政府拥有土地垄断购 买权的制度背景下， 土地成为政绩和财政 收 入 的 工 具， 地方 政 府 的 利益 驱 动 必 然产 生
［1 ］
收稿日期: 2010-09-28 )， 作者简介: 刘锦( 1984男， 暨南大学管理学院助教， 管理学硕士， 研究方向为公共财政管理。
·41·
“土地财政”的过度依赖也就不难理解。 非规范化融资方式来筹集资金， 对 另一 些 学 者 ， 。 通过对征地制度分析 认为土地征用制度 也 是 土 地 财 政 兴 起 的 原 因之 一 钱 忠 好 和 曲 福田( 2004 )
一、 文献综述与问题提出 随着经济的快速发展和城市化的加速推进， 中国地方政府财政收入对土地出让 的 “卖地生财”的土地财政日益膨胀， 依赖程度日益明显。 地方政府 引起了社会 极 大 的关 。 《 》 ， 2009 1. 注 据 南方周末 披露 年中国地方政府土 地 财 政 收 入 达 5 万 亿， 占 地方 财 政 “第二财政” 。 收入的 50% 以上。 土地财政成为了名副其实的 “土地财政”产生的原因做了相应的分析。 学术界对 陶然和 徐 志 刚 ( 2005 ) 认为 土地征用问题的严重化与 1994 年中央政府集中收入但未配套设置相应转移支 付 的 财 政体制有密切关系。 至此， 学术 界 开 始 重 视 从 财 政 体 制 或 税 制 结 构的 视 角 探 讨“土 地 ［2 ］ 财政”兴起的原因。 刘守英和蒋省三( 2005 ) 认为， 地方政 府 收 入 对 土 地 及 土 地 相关 产业扩张的过度依赖， 既有 现 行 税 制 设 置的 原 因， 也有政府的客观原因( 从土地上征 ［3 ］ 税难且数量微) 。 中国土地勘测规划院地 政 研究 中 心 ( 2006 ) 指 出， 作 为 一 个 初级 行 动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据， 不得不采取一系 列
“标尺竞争 ”格 局、 济模型验证理论分析结论的结果表明， 地方政府间的 预算内财政压力 和软预算约束的制度环境的综合作用是促使地方政府迈向土地财 政的 背 后 推 力， 土地财 政的最大风险是危及中国的城市化进程。 因此， 须重构地方政府竞争 体 系， 转换 政 绩考核 “校正 ”地 方 政 府 行为 选择， 标尺， 发展地 方 主体税 种， 运用 硬 化 预 算 约 束 等 措 施来 并进 一步改革土地征收和出让制度， 这样方能杜绝土地财政现象。 关键词: 土地财政; 制度变迁; 政府行为; 土地出让 中图分类号: F810. 7 文献标识码: A 1625 ( 2010 ) 06004114 文章编号: 1674-
［6 ］ ［7 ］ “土地财政” 。 董再平( 2008 ) 、 岳 桂 宁 ( 2009 ) 将分 税 制和 土 地 征 用 体 制的 缺陷 都
归为土地财政产生的原 因， 这也 成 为 学 界 普遍 接 受 的 土 地 财 政 原 因 的 后续 研究 的观 。 点 “土地财政”作为一种财政现象，反映的是地方政 府 在 利益 分 配格 局 中 的一 种 角 色选择。 作为公共利益代表的政府， 显然不应该向土地出让收益伸手， 但事实上土地出 让及其相关收益 却 逐 渐 成 为地方 政 府 补 充 财 源的一 种常 用 手段。 陈 志 勇 和 陈 莉莉 ［8 ］ ［9 ］ ( 2009 ， 2010 ) “企业财政”模式转换为 “土地财政” 认为地方政府财政模式已经由 模式 。 这种政府财力汲取模式的转变表明地方政府在推动城市化进程中的行为出现 了 异化。 “土地财政”关注 的 侧 重点 不 应 该 只 是 注 意 其 在 地方 政 府 财 政 收 入 目前 ， 学界对 中的 比 重 ， 那种认为地方财政收入一半以上来自土地出让就必然存在财政风险的看 法 土地财政不可取的关键在于土 地 财 政 模 式 的 弊端， 即政府主导下的城市规 并不 足 取 。 模扩 大 化 陷 阱 : 政 府 推 动 城 市 面 积 扩 大 ， 抬升土地价格获取收益， 然后继续投入城市 建 设， 又再进一步扩建城市， 这样土地价格得到进一步推高， 政府因此获取更多的财政 收 入。 这种政府行为异化的城市化模式与土 地 财 政 模 式形 成了 互 相促进的机制。 地方 政 。 “土地财政 ”模 式 下 府本应关注城市化质量， 以高水准的公共服务保证城市化的成果 异化的政府行为， 可能只关注城市化推动的建成区面积的扩大和浩大的政绩工程以 及 不断高涨的城市土地价格。 同时， 政府获取土地出让收益后， 又有更大的动力继续大 兴 土木 ， 推动城市扩张， 但却对公共服务和 民生 问 题 的投 入 缺 乏 应 有的 兴 趣。 可以 肯 定， “虚城市化 ” 、 “空城” 这种发展模式的结果必然加剧城市的无序扩张， 最终会导致 现象 的产生。 政 府 在成 为 城 市 化的 主 导 力 量 的 同时， 也 变 成了 城 市 化的 障 碍 ( 张 孝 德， 2001 ) ［10］。 城市化进程的不可持续必将制约城市经济的可持续发展。 ， “土地财政”背后政府推动城市化的行为选择， 基于上述认识 恰恰是这 一 现 象 产 “土地财政”从无到有的变化过 程 就具 有 生的根本原因。 那么， 从政府行为的视角阐述 积极的理论意义。 究 竟 是 怎 样 的制度 变 迁 导 致 了 政 府 行 动 策 略 发 生 了 变 更， 催生了 “土地财政”的产生呢 ? “土地财政”是地方政府单纯的 “卖 地生 财 ”的 选择 吗? 对 上 述 “土地财政”问 题 治 理 路径 的 选择。 问题的回答， 都直接指向 因此， 需 要一 个 全面而 连 贯的视角审视中国改革开放以来的渐进性改革， 以及以经济分权和政治集权为特征 的 强制性制度变迁过程。 在这个大环境下的制度 约 束 和 激 励 是 地方 政 府 行 为 的 根 据。 而 以制度经济 学 为理 论 基 础， 运 用 制度 — 行 为 分析 方 法， 从 地方 政 府 行 为 的 视 角 考 量
第25 卷 第6 期 2 010 年11 月
Vol. 2 5 ， No. 6 Nov. 2 0 1 0
“土地财 政 ”问题 研究 : 成 因 与 治 理
— — — 基于地方政府行为的视角
刘 锦 管理学院，广东 广州 510632
暨南大学
摘
要: 通过分析导致土地财政产 生 的 制 度变 迁 和政 府 行为 选择， 并运用 计 量经
·42·
刘
锦
“土地财ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ”问题研究: 成因与治理
“土地财政”的形成过程显得十分必要。 、 “土地财政”成因: 一个制度行为分析框架 二 ( 一) 放权改革与地方政府利益凸显 计划经济时代的中国财政体制具有高度的 集 中 性， 中 央 与地方 财 政 的关系是“统 各 级 地方 政 府 没 有 独 立 的 预 算， 在 税 收 征 集 和 财 富支 配上 也 没 有 自 主 收统支”模 式， 权。 在这种体制的约束之下， 各级政府的利益高度一致， 地方政府没有独立的利益空 间 1980 年开始的 “划分收 支， 和追逐利益的内在冲动。 分 级 包 干”的 财 政 承 包 制， 打破了 “吃大锅饭”的传统财政格局， 承认了中央和地方财政各自的利益和地位。 这是走向分 权财政的开始。 财政包干制意味着地方政府只要完成上缴中央的任务， 就可以通过各种方式广 开 财源， 积累自有财富。 财政分权改革后最为 明 显 的 特 点 是 地方 政 府 对增 加预 算 外收 入 表现 出 了 极 高 的 创 造 性 。 毫无疑问， 预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源， 使地方政府的经济实力得到提升， 其结果是地方政府的行政行为对中央政府或上级 政 府的依赖程度不断降低， 其自主能力得到极大的提高。 地方政府自利性的觉醒， 意味 着 财政分权的影响并不仅仅是对中央和地方关系的简单调整， 在一定程度上是对二者 关 系的重构， 使得地方政府从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行 政 组织 ， 演变为具有独立经济利益目标的公 共事 务 管理 主 体。 地方 政 府 开 始 根 据 制度 环 境的约束与激励同上级政府展开利益博弈， 以实现自身利益的最大化。 ( 二) 财权上收与软预算约束 “财政包干制”的作用是使地方 政 府 尽 其 所 能 拓 展 自 身 财 政 收 入。 制度 激 励 的 最 终结果是中央政府财力日趋拮据， 宏观调控能力弱化， 但地方政府财力却出现膨胀。 中 央政府意识到了中央宏观调控能力的弱化将对经济产生的重大不利， 一场重新划分 中 1994 年 的 分 税 制 改革 是一场 自 上而 央与地方财权和事权的财政 体 制 改革 势 在 必 行。 下的强制性制度变迁， 也是经济体制改革的重要举措之一。 分税制的确立， 是中央政 府 试图改变财政收益分配格局的一次强势洗牌。 从分税制实施的效果来看， 中央和地方 的 财 政 收 支 状况 立 即 发 生 了 显 著 的 变 化。 中央财政收入占总收入的比重从改革前 的 21. 9% 激 增 至 改革 后 的 55. 7% ， 地方 财 政 收入占总收入比重则由 78. 1% 下降到 44. 3% ， 整个数字的变化前后呈现反向剪刀状。 此后， 中央、 地方财政支出占财政总支出比重一直维持喇叭状， 地方财政支出大大高于 中 央财政支出， 至 2008 年， 地方财政支出是中央财政支出的 3. 7 倍， 而同年收入只有中 央财政收入的 87% 。 分税制改革以财政收入集权为基本 特征， 不仅在保持政府间支出 责任划分不变的前提下显著向上集中财力， 还通过 税 种划 分 和国 税 地 税 系 统 的 分 开， 2009 ) 大大压缩了地方政府通过税收工具扶持当地企业的机会( 陶然等，
［11 ］
。 在地方 政
府面临的财政压力日益显现的情况下， 分税制的制度安排也重新塑造了地方政府在 经 济发展中的角色和行为特征。