巨灾保险：发展现状、国际经验及政策建议

2016年以来，我国地震等巨灾保险陆续出台并初具成效，但普及程度仍有待进一步提升，此次新冠疫情来袭则呼唤巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更多作用。本文就国际巨灾保险的主要运行模式、相关立法情况、风险分担机制、国际保险产品进行分析，为我国巨灾保险的发展提供了可资借鉴的参考，后续可进一步完善国家巨灾保险制度建设，完善风险损失分担多元化机制，做好巨灾保险运行模式安排，加快保险产品创新，加大共享数据、科技支持与税收支持力度。

“巨灾”源于法语，指系统内或系统外的突变，导致系统无法承受不利影响，其范围涵盖自然灾害、人为事故、大规模流行病等多种超强致灾因素所引发的众多人员伤亡、较广影响范围、严重财产损失及较高救助需求的灾难性事故。近年来，全球多个国家和地区频繁受到严重灾害影响，尤其是此次新冠疫情暴发后，在全球大范围传染所引发的巨灾，导致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，已经成为区域经济社会可持续发展的重要障碍之一。从全球范围来看，巨灾保险是分散上述巨灾事故风险的重要手段之一。

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我国巨灾保险发展现状

2006年，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》指出“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”，并提出“建

立国家财政支持的巨灾风险保险体系”，使得巨灾保险重新进入大众视野。2008年汶川地震发生后，巨灾保险的呼声愈发强烈，此后巨灾保险相关制度开始陆续出台。近年来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（2014）先后发布，及至2016年，随着《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》《中国保险业发展“十三五”规划纲要》《地震巨灾保险条例》等一系列政策陆续出台，巨灾保险在经历了十年停滞后再次受到关注，步入发展阶段。

当前，我国巨灾保险发展初具规模并取得了较好的效果：一是形成了有序的运行架构。在“政府推动、市场运作、保障民生”原则下，政府负责推动制度设计、立法保障以及政策支持。比如成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的模式运行，进一步整合了行业承保能力。二是设立市场化的损失分担机制。损失分担机制设定了总体限额和分层机制，基于“风险共担、分层负担”的原则，由投保人、保险公司、再保险公司、巨灾保险专项准备金、财政支持及其他紧急资金安排逐层承担损失。三是巨灾保险品种不断拓展。比如，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品在2016年7月全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地；又如，上海保险交易所在2019年4月上线了多年期住宅地震巨灾保险产品，对既有产品进行了完善升级。除此之外，巨灾保险的品种也在不断拓展。一方面，各地政府因地制宜建立了区域巨灾保险制度，如云南、黑龙江、广东等地试点了巨灾指数保险模式。另一方面，有部分地区在地震之外，还将强台风、洪水扩展进入了巨灾保障责任中。

但需要指出的是，我国巨灾保险的普及程度仍有待进一步提升。此次全球新冠肺炎疫情的蔓延引致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，而当前全球巨灾保险产品主要涵盖自然灾害，涵盖大规模流行病这种实至名归的“巨灾”的全球巨灾保险产品则较为缺乏。此次疫情之下，国内各地区的保险公司积极创新，在极短的时间内推出了适应本省、市的复工复产保险等保险产品，然而保险行业尚未全面参与到巨灾事件的风险管理中，相关保险产品及技术储备仍有待进一步提升。回顾非典疫情期间，中国保险业赔付总额尚不足百万，汶川大地震时期，超过千亿元的损失保险赔偿占比尚不足1%。此次新冠疫情冲击后，监管机构及保险公司迅速行动，据中国保险行业协会截至5月18日统计数据，保险行业抗疫专属理赔累计达19.71万件、累计赔付金额4.39亿元，保险作为“经济助推器”和“社会稳定器”的作用正在显现，但保险业实际赔付相对于此次国民经济万亿级别的损失仍是杯水车薪。新冠疫情来袭催生了我国巨灾保险拓展的新需求，亟需巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更重要的作用。

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巨灾保险的国际经验

当前，发达国家已形成较为成熟的巨灾保险体系应对巨灾损失并进行有效风险转移，巨灾保险覆盖率和赔付率保持较高水平。据sigma统计，2019年全球灾害造成的经

济损失约为1460亿美元，其中保险覆盖了600亿美元，全球保险业在减轻巨灾风险方面作用显著。

❑国际巨灾保险运行的主要模式

国际巨灾保险运行的主要模式主要包括政府主导、商业化运作，以及政府与其他机构联合三种模式。第一种模式是政府主导下具有公共部门色彩的公司化组织。比如，1996年成立的加州地震保险局（California Earthquake Authority，以下简称“CEA”）便是政府特许经营并参与管理，享受免税待遇。其与风险建模公司合作，采用差异化定价模式，强制为房屋、室内财产以及地震造成的额外生活费用提供保险保障。CEA采用“公司化运作”，通过市场筹资组建，由保险公司本着自愿原则、根据其市场份额参股CEA，并承诺在极端情况出现时，将按照约定承担一定比例的损失。不参加CEA的保险公司，则需要独立向客户提供地震保险，并承担相应的责任。第二种模式是巨灾保险的商业化运作模式。比如，英国政府在上世纪60年代初推出的采取商业化运作的洪水保险。政府主要责任是通过兴建洪水防御设施等措施不断加大防洪投入力度以尽可能降低洪水风险，政府并不参与洪水保险的日常运营和管理，不承担有关风险。由于英国具有发达的保险和保险体系，使得洪水风险的纯商业化运作成为可能。第三种模式是政府与其他机构联合运作巨灾保险。比如，隶属于土耳其财政部的土耳其国家巨灾保险运行平台土耳其巨灾保险共同体（Turkish Catastrophe Insurance Pool，以下简称“TCIP”）是由来自政府部门、私人机构和学术组织的人员组成的非盈利机构。一方面，该平台负责建立国家巨灾风险模型，制定地震保险精算费率体系，设计保险基金规模和风险转移机制等。与此同时，开展防灾减灾研究并推动抗震标准的普及。另一方面，平台采用外包模式开展运营，TCIP将