地方政府或有负债问题研究_陈冬红

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一是 !"政策和管理。广义的财政管理有三个层次的含义： 收支管理； 二是预算支出、 确定性支出管理、 预算体系之外隐 含的财政成本、 不确定性的广义支出管理； 三是财政支出管理 改革中的管理层面， 如部门预算、 单一账户、 政府采购制度等 和政策层面的改革。 因此， 应从政策和管理的结合上去考虑问 题： 一方面， 政策选择应考虑到财政成本、 管理能力； 另一方 面， 管理应渗透到政策制定的全过程。 前文所述政府或有负债 存在的问题， 很大程度上是由于政策和管理方面的原因所致， 管理跟不上， 政策与管理脱节， 引发大量内生型或有负债。 三、 地方政府或有负债的演化机理及其控制 （ 一）地方政府或有负债演化机理
（ 二） 地方政府或有负债反映出的特征 政府或有负债具有显性和 ’/ 显性与隐性。在表现形式上， 隐性特征， 或称突发性和潜伏性特征。 与法定义务有关的政府 或有负债， 称之为显性或有负债。 典型的有： 债务担保， 政府对 粮食保护价、最低限度的养老金支付等公开承诺的担保计划 等。 与推定义务有关的政府或有负债明显显现出隐性特征， 典 型的有： 银行破产时的救助成本， 下级政府、 国有企业、 政府附 属机构所造成的亏损、负债，迫使政府财政提供金融上的支 持。这种支持， 与显性或有负债情况下政府公开承诺不同， 它 是事先不承诺的。 政府或有负债具有不确定性 !/ 不确定性。在表现结果上， 特征。 或有负债是由过去的行为引发的， 未来事项发生状况确 定的。 即随着影响或有负债结果的因素发生变化， 或有负债最 终会转化为确定事项， 或者是确定的负债， 或者无需承担任何 债务， 只是现在尚不能肯定。这是或有负债的基本特征。 在管理上政府或有负债具有层次性特征。 政府 0/ 层次性。 或有负债的层次性， 本质上在于国家集中、 统一领导和分级管 理相结合的政治体制。 由于实行分级管理， 各级政府在管理自 己的事务过程中就会形成自身的债权债务关系；而国家主权
$% 社会保障基金支出缺口。社保基金包括城镇职工基本
医疗保险、 企业职工基本养老保险、 城镇居民 最 低 生 活 保 障 、 失业保险和下岗职工基本生活保障资金五部分，其中养老保 险基金和城镇居民最低生活保障、失业保险和下岗职工基本 生活保障资金缺口较大。企业职工下岗、失业与企业破产一 样， 是市场经济结构调整的必然产物， 社会保持一定水平的失 业率也有助于促进竞争，对失业职工提供生活保障和再就业 保障， 为患病的职工提供基本的医疗保障， 是政府负有的法定 义务。因此， 社保基金缺口就构成政府法定的显性或有负债。 粮食企业的亏损挂账 &% 粮食企业亏损挂账。按现行体制， 依靠自己的力量是不可能消化的， 而巨额的粮食企业亏损、 挂 账不及时消化、 处理， 必然会形成巨大的社会 风 险 ， 因此政府 出面采取多种政策手段， 帮助粮食企业消化亏损和损失挂账， 尤其是政府按粮食保护价收购与市场价的 差 价 形 成 的 亏 损 ， 只有由政府财政承担。 但这部分是财政的潜在义务， 到底需要 财政承担多少， 只有待收购粮食时才能确定。
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第 ’" 卷 第$期
河南社会科学
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地方政府或有负债问题研究
陈冬红
河南 郑州 & 河南省财政科研所，
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摘
要： 政府或有负债问题是我国社会主义市场经济运行中出现的新问题， 如何正确认识、 驾驭和把握它， 已成为迫切需要
险很大。 此外， 还有许多住房资金被挪用于修建办公楼以及城 市建设、 重点工程等， 甚至被挥霍浪费。 房改资金随意使用， 形 成巨额亏空， 如果风险爆发， 则政府必须承担责任。因为住房 公积金是政府强制筹集的， 是依靠政府的信誉建立起来的， 政 府必须承担最终偿付义务。 因此， 这部分是政府隐性的或有负 债。 欠债、 损失挂账。理论 (% 公益性国有企事业单位的亏损、 上政府对公益性国有企事业单位的亏损、欠债及损失挂账和 垄断性行为、竞争性行业的亏损等都应根据所有者身份负有 弥补责任。但实际上从企业改革情况看， 政府对有巨额亏损、 负债累累、 资不抵债的国有企业主要采取改制、 兼并、 重组、 拍 卖等方式， 使其脱离困境， 而不是国家救助， 也就是说， 政府对 竞争性国有企业亏损等不履行弥补义务。而对公益性国有企 事业单位就不同。 这些单位负有社会目标， 甚至社会目标大于 经济目标， 如果由于亏损、 资产损失挂账、 债务额太大而陷入 困境， 不但会影响该单位职工的工作生活， 更重要的是会伤害 整个社会的利益： 或者影响整个社会经济的长远发展， 或者会 影响整个社会眼前的生产生活， 从而引起社会的不满， 这就需 要政府出面给予救助。 （ 二） 地方政府或有负债形成的制度根源 （ #） 经济体制缺陷。主要包括财政体制、 投 #% 体制环境。 融资体制、 地方金融管理体制、 粮食流通体 制 等 ， 其缺陷十分 明显。 首先， 从财政体制看， 一是政府与市场的关系没有理顺， 政府职能范围界定不清， 许多本应市场解决的政府却在包揽， 既加重了财政支出负担， 又降低了财政资源配置效率； 二是中 央政府与地方政府间的事权范围界限不清，财权与事权的错 位， 从而导致政府或有负债丛生； 三是 《 中华人民共和国预算 法 》明 确 规 定 地 方 财 政 不 准 发 行 公 债 ， 这使得地方政府的融 资渠道非常狭窄。其次， 从投融资体制看， 现行体制尚未造就 真正意义上的多元投资主体，不同投资主体之间范围仍界定 不清， 融资渠道混乱， 风险责任和意识不明 不 强 ， 政府干预成 分较多等，现有的一些地方政府或有负债中有相当一部分来 自投融资体制的缺陷。其三， 从地方金融管理体制看， 金融产 权关系不清，政企银企关系仍带有浓重的计划经济色彩。其 四， 从粮食流通体制看， 在保证了一定量的 粮 食 储 备 后 ， 并未 引入市场机制， 而是 “ 敞开收购、 顺价销 售 、 封闭运行” ， 这不 仅增加了企业的新老挂账， 造成大量亏损， 而且加重了地方财 政负担。 （ $） 财政法制框架的缺位与越位。 它不仅导致了权责 不明晰， 过量增加政府或有负债， 而且使相当一部分显性或有 负债隐性化。首先， 从普通法看， 一是政府间转移支付亟待立 法， 二是政府投资立法滞后， 三是由于相关领域法制框架尚未 确定， 社会保障、 政府举办的保险等方面的财政义务也有待通 过法律形式进一步明确等。这些都能成为派生政府或有负债 的根源。 其次， 从行政法看， 主要是行政权力得不到有效约束， 行政法规过多，许多本应通过普通法予以规范的事项仍通过 行政法规规范， 这意味着政府各部门 “ 自由 裁 量 权 ”过 大 ， 加 上政出多门， 政绩透支， 财权分散， 财政职能被支解， 众多的政 府部门都可以在预算体制之外从事种种干预市场、干预经济 的行为， 其结果必然反映到财政上来， 有许多是政府的隐性负 债、 或有负债。
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或有的负债 直接的负债 （ 任何条件下） （ 特定条件下） 显性直接负债 （ ?’） 隐性直接负债 （ ?’） 显性或有负债 （ +’） 隐性或有负债 （ +’）
（ 注： + 为政府或有负债， ? 为政府直接负债 @’A）
收稿日期： !""!#"$#!% 作者简介： 陈冬红 &’($%# 女， 河南郑州人， 河南省财政科研所所长， 经济学博士， 教授。 )， 基金项目： 本文为河南省财政厅 !""’ 年度重点研究项目， 有删节。
政府负债 显性的 （ 由法律或条约认同） 隐性的 （ 反映公众期望或 迫于压力等 “ 道义” 责任）
研究和解决的重要课题。本文从政府或有负债的产生及其特征入手， 提出了地方政府或有负债的四个特征， 并运用实证分析的 方法， 从体制、 管理等多个侧面对地方政府或有负债的产生原因及其严重后果进行了分析； 从政府或有负债的演化机理入手， 提 出了建立五道防线、 规避地方政府或有负债风险的政策建议。 关键词： 地方政府； 财政； 或有负债 中图分类号：*% 一、 地方政府或有负债及其影响 （ 一） “ 政府或有负债”概念的引入 或有负债是从西方会计界引入的概念，是指由企业过去 的交易或事项形成的， 其结果难以控制、 难以 确 定 的 ， 企业有 可能要予以偿还的负债。政府或有负债则是指由政府行为产 生的， 其结果难以控制、 难以确定的， 有可能 要 由 政 府 财 政 最 终予以偿还的负债， 以及虽然不是由政府行为造成， 但政府基 于道义责任、公众期望和政治压力而不得不承担最后清偿责 任的债务。 政府或有负债和政府负债不同。 从会计学角度看， 政府或 有负债不满足政府负债的确认条件， 二者是并列的， 具有不同 的内涵和外延， 互不交叉。它们的区别是承担义务不同、 导致 结果不同、 形成机理不同； 其共同点， 都是过去的事项引起的， 都是当前的一种客观存在。 从某种意义上讲， 政府或有负债是 对传统政府负债概念的突破。 由仅考察确定性的政府负债， 发 展到确定性负债和不确定性负债并重，使得政府可以从不确 定性框架出发， 制定政策和管理决策， 这无疑是一种进步。 政府或有负债与政府隐性负债不同。 从财政学角度看， 人 们在论及财政风险时，往往把政府或有负债与隐性负债放在 一起， 甚至不予区分。 事实上， 两者是有区别的， 外延是互相交 叉的。 政府或有负债是政府可能的债务负担， 是一种影响未来 财政状况的事项， 取决于某些未来事项是否发生的负债， 而隐 性负债一般是道义上的负债。政府隐性负债是因长期性的可 预测的公共支出政策导致的结果， 如养老金负债， 政府或有负 债与政府隐性负债之间的关系， 可用财政风险矩阵描述如下：
!% 下级财政财力缺口及债务负担。财力缺口是一级财政
的财力不能满足法定支出需要的差额，这实际上是该级政府 显性的、 确定性债务。从预算报表上看， 地方各级财政收支平 衡， 财力缺口并未显现， 但从财政负债情况观 察 就 不 难 看 出 ， 尤其是 “ 吃饭”性缺口。同时， 下级财政的债务负担 （ 包括或 有负债）也可视为上一级政府隐性的或有负债。这样计算起 来， 对上一级政府来说， 财力缺口或有负债更多。 住房公积金只 ’% 政府名义筹资亏空。根据国家有关规定， 能用于向职工个人发放住房贷款， 个人和单位无权运用。 但一 些资金管理机构绕开有关金融机构，违 规 自 行 发 放 贷 款 、 借 款。 这些违规发放的借款或贷款没有经过严格的资信审查， 多 是个别人指定的项目， 手续不全， 随意性大， 贷款逾期率高， 风
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是惟一的， 为了保持整个社会的稳定和国家的统一， 上一级政 府、 中央政府不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾， 当下 级政府陷入债务危机时， 必须给予救助， 必须承担起下级政府 的债务清偿责任。 政府或有负债具有差异性， 不同 !" 差异性。从类型上讲， 类型的或有负债，最终要由财政清偿的可能性差别较大。比 如， 下级政府财力缺口， 虽然上级财政会要求其通过自身努力 予以解决， 不可能全部给予弥补， 但从整体上 说 ， 上一级财政 最终还要通过各种途径给予弥补。 二、 地方政府或有负债实证分析 （ 一） 地方政府或有负债典型项目分析 《 中华人民共和 #" 担保债务。包括内债担保和外债担保。 国 担 保 法 》明 确 规 定 ， 地方政府及有关部门无权对经济合同 提供担保， 也不应作为投资人向金融组织贷款， 但由于地方政 府具有发展经济、干预经济的强烈冲动和内在需要，财力紧 张， 又缺乏合理、 规范、 相对稳定的融资渠道， 不得不采取为企 业贷款提供担保、 贴息等形式解决资金不足问题， 规避制度限 制。 同时， 许多外国政府贷款和国内经济组织也对财政担保充 满信心， 加之在举债、 担保、 资金使用、 偿债等方面缺乏有效的 约束机制， 盲目提供贷款担保的现象严重。 尤其是县、 乡两级， 许多债务一开始就没有落实还款责任，这都为最终加大政府 或有负债量埋下了祸根。