政府或有负债的形成机制初探

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１ 法 定 或 ：‘ ｆ负债 的肜 成 机 制 ｊ
段 ， 政 府 或 仃 负 债 的 内容 ，规 模 利 形 成机 制 也 不 卡 同 。 Ｈ ２ 政府 或有 负债 的本质 ． 从前述 可知 ，政府 或 负债是 政腑其 行使经 济管理 功能 的 必 然 结 果 。这 利 财 政 制 度 的 安排 旨在 为 社 会 公 民 包 括 居 民 、 企 业 以致 整 个 社 会 提 供 保 障 性 公 共 服 务 。 常 见 情 况 有 政 府 为 居 民 提 供 基 本 生 活 保 证 ，对 企 、 债 予 以拟 保 ， 以及 上 级 政 府 对 下 负 级 政 府 提 供 的 财 政 帮助 等 。政 府 实 际都 是 起 到 了 一 最 后 支 付 个 人 的 作 用 。 冈 而 ， 政 府 或 有 负 债 本 质 上 是 政 府 作 为 最 后 支 付
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或 仃债 务形成的制度荩础 １ 政府或有负债的制度根源 ． 政 府 承 担 着 社 会 管 理 职 能 ，通 过 经 济 ，法 律 ，行 政 等 手 段 行 使 政 府 职 能 。 为 了 达 成 管 理 社 会 的 效 果 ， 财 政 制 度 是 重 要 的 制 度 安 排 之 一 。实 际 上 ，财 政 制 度 从 一 开 始 就 是 在 社 会 管 理 的 需 要 中逐 步 演 化 过 来 的 ，是 社 会 结 构 的 有 机 组 成 部 分 。 财 政 制 度 一般 起 到承 担 公 共 风 险 和 制 度 成 本 的 作 用 。 社 会 是 一 个 非 常 复 杂 的 系 统 ， 在 社 会 生 活 中 ， 存 在 诸 多 不 确 定 性 ，这 种 不 确 定 忖 实 际 上 是 种 公 共 风 险 ， 其 形 成 和 发 展 贯 穿 人 类 社 会 的』 ， 具 有 历 史 客 观 性 。 由 于 公 共 风 险 的 最 终 力史 承 担 者 是 财 政 制 度 ， 因 而 公 共 风 险 的这 种 客 观 必 然 性 实 际 上 决 定 了政 府 的或 有 负 债 也 是 客 观 存 在 的 。 此 外 ， 由 于 公 共 风 险 最 终 由财 政 来 承 担 ，导 致 政 府 或 有 负
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摘要 ：本文是对 政府或 有债 务的形成 机制进 行 了一些分析 。本文认 为 ，政 府或有 负债 的存在是 不可 避免 的客 观 事 实 ，一方 面 ，或有 负债 的 出现来 源 于政府 实现 其 所要承 担 的社会 功 能本 身 ，另 一方 ： 面，政 府作 为一个 经济主体 ，其 自身的 利益 需求 导致 而来财政机会 主 义。 而财政 机会 主义则是 或有 ＿ 债 务的重要促 成 因素 。 关键词 ：或有 负债 制度基 础 财政机会 主 义
“ 有 负 侦 ”原 是 个 会 计 概 念 ， 其 本 意 是 指 企 业 过 去 的 交 或 易或 事 项 形 成 的 、 其 存 在 必 须 通 过 未 来 不 确 定 事 项 的 发 生或 者 不 发 生 能 子 以 确 定 成 与 否 的潜 在 义 务 。 政 府 或 有 负 债 是 指 ， ｊ 现 行 财 政 体 制 下 没 有 纳 入 ＿常 的政 府 预 算 内， Ｆ 某 特 定 事 件 发 生后 会 导 致 支 付 缺 口 ， 必 然 有 歧 府 承 担 一 部 分 最 后 的偿 还 责 任 ，从 而 町 能对 政 府 财 政 构 成 压 力 和 风 险 的 预算 外债 务 。 或 有 负 债 区 别 于 止 常 负债 的最 大特 点就 是或 有 负 债 具 有 不 确 定 性 ，进 而义 表 现 出 ‘ 的 隐 形 性 。 Ｊ 仃较 好 地 把 握 或 有 债 务 的 定 ｌ 形 成 过程 ，才 有 可 能对 进 行 有 效摔 制 和 防 范 町能 的危 险 。 本 文 主 要 从 或 ． 债 务 的 制 度 荩 础 年 财 政 机 会 主 义 动 冈两 仃 ¨ 面 分 析 或 有 债 务 形 成 ，最 后 分析 了或 有 负 债 的 存 在 的客 观 件 。
冗 也越 来 越 多 。
２ ．财政机会主义的根源和作用领域
般 而 言 ， 学 者 们 把 财 政 机 会 主 义 归 于 两 个 面 。一 是 内在 制 度 基 础 ， 即是 财 政 预 算 制 度 的收 付 实 现 制 ； ■是 外 在 财 政 性 约 束 ， 这 是 诱 发 性 索 之 … 。 目前 现 有 的 研 究 也 主 要 足 基 于这两个角度。 世 界 银 行 高 级 经 济 学 家Ｈ ｎ ｏ ａ ｋ ｏ ａ 盼 ｉ Ｊ １９ ） 财 ａ ａ Ｐ ｌｃ — ｖ ｘ （９ ８把 政 机 会 主 义 定 义 为 “ 度 积 累或 有 财 政 风 险 的偏 好 ” 。 过 她 认 为 ， 短 期 内 ， 当政 府 Ｉ 财 政 赤 和 政 治压 力 的 状 况 斫对 时 ， 由丁 财 政 预 算 制 度 是 收付 实现 制 ，在 这 种 制 度 卜 算 外 的 预 政 策 不 会 带 来 立 刻 的 财 政 支 付 和 预 算 内成 本 ，政 策 制 定 者 更 倾 向 于使 用 这 类 政 策 。 在 实 际操 作 中 ，这 些 预 算 外 的 政 策 般 是 由 国 家 来 担 保 ， 或 者 是 直 接 贷 款 等 形 式 ， 这 就 产 生 了 或 有 负 债 。这 种 财 政 机 会 丰 义 的行 为造 成 的 后 果 是 ， 既 给 Ｋ期 公 共 融 资 的 带 来 更大 的小 确定 性 ，划 Ｋ期 财 政 的 稳 定 性造 成 了损 害 。 Ｐ ｌ ｃ— ｖ ＆ Ｓ ｈ ｃ （０ ２ 指 出 “ ｒ财 政 预 算 体 系 采 ｏａｋｏａ ｃｉｋ ２０） ｍ 取 收 付 实现 制 ， 并 儿财 政 亦 呵 原 则 上 比较 谨 慎 ， 而 政 策 制 定 者 为 了 避免 制 造 即 时 现 的 预 算 内赤 ，往 往 更 加 偏 好 制 造 或 有 负 债 或 者 其 他 的 预 算 外 财政 风 险 。 已经 有 越 来 越 多 的 国 家 认 识到 ，这 种 埘 收 付 实 现 制 体 系 下 的 预 算 、 赤 字 和 债 务 的 片 面 重 视 ，迟 早会 倒 逼 政 府 推 迟 、 延 缓 必 要 的投 资 和 结 构 改 革 ， 以达 成 提 高 暂 时 性 收 入 的 需 要 ， 并 且 会 进 一步 扭 曲对 ｒ支 Ⅲ 的 优 先 次 序 安 排 和 时 机 的选 择 。此 外 ，贝 政 机 会 主 义还 会 在 当政 才 府 施 行 一 些 会 导 致 政 府 短 期 赤 字 增 加 的 调 整 和 改 革 措 施 时 增 大 公 共 风 险 ，有 可能 使 整 个 社 会 经 济 处 ＿ 险之 中 。 ” ｆ危 在对 财政机会主义 的分析 中，Ｐ ｌ ｃ —ｖ ｏ ａ ｋ ｏ ａ＆ Ｓ ｈ ｃ 也特别 ｃｉｋ 强 调 外 在 约 束 冈 素 的 作 用 ，认 为 财 政 约 束 实 际 上起 到 了 诱 导 财 政 机会 主 义 的作 用 。根 据 Ｐ ｌｃ —ｖ ＆ Ｓ ｈ ｃ 的观 点 ，财 政 机 ｏａｋｏａ ｃ ｉｋ 会 主 义 主 要在 如 下 领 域 中起 作 用 ： （ ）金融部门 １ 这 是 财 政 机 会 主 义 起 作朋 的 最 主 要 领 域 。政 府 遇 到 财 政 约 束 限 制 的 时 候 ， 往 往 首先 转 向金 融 部 门 寻 求 财 务 支 持 ， 短 期 内 ，这 种 行 为 并 不 会 增 加 财 政 负 担 。但 是 ，债 务 的 累 积 埘 金 融 体 系 造 成 极 大 威 胁 ， 当无 法 维 持 下 去 的 时候 ， 救 助 金 融 部 门 的 只 能 是 政 府 ，这 样 来 ，羊 毛 出 在 羊 身 ｈ，金 融 部 门的 这 些 债 务 负 担 最 后还 是会 变 为 财政 压 力 。 （ ） 国有 企 业 ２ 国有 企 业 是 政 府 的重 要 经 济 基 础 ， 政 府 ‘ 会 利 用 围有 食 般 业 提 供 一 些 财 政 预 算 外 的 资源 ， 这 些 在 加 重 、 负 担 的 『时 ， Ｉ ｋ 一 Ｊ 在 未 来 仍 然 要 政府 来 买 单 ， 带来 未来 史 大 财 政 负 担 。 （ ）公共福利体系 ３ 公 共 福 利 体 系 中 的 公 共 养 老 和 公共 生 体 系 ‘ 采 取 统 筹 般 的方 式 覆 盖 全 部 公 民 ，这 种 统 筹 的 式 虽 然 增 』 了 令 体 福 利 ， Ｊ 口 但是实 际一 由政府作为手 保的，这样 ～ ，未来政府 的财政 ｈ是 Ｈ 来 风险也就相应增大。 （ ）地方／ ４ 下级政府 通常情 况下，地方政府 或者下级政 府的债 务是 山中央或 者 上 级 政 府 予 以隐 性 担保 的 。 而地 方／ 级 政 府 此 也 就倾 向于 转 下 移风险 。 ３ 财政机会主义的手段和表现形式 。 在 政 府 的 经 济 活 动 中 ， 财 政 机 会 主 义的 于 段 和 表 现 形 式 很 多 。 比如 ， 当财 政 约 束 条 件 ～ 定 时 ，通 过 缩 小 统 计 口径 ，把 部 一 分融 资ｔ 除在预算统计之 外；或者把部分政 府债务隐藏在非政 ｉ ｝ 府 部 门 的账 户 中 （ 然 ，此 时 政 府 埘 丁这 些 债 务 予 以担 保 ） ； 当
人 ， 为社 会提 供 的 担 保 或 者 保 证 。 首先 ，在 法 定 或 有 负 债 的 形 成 过 程 ｒ ， 我们 可 以发 现 ，法 定 ｝ １ 或 有 负债 的规 模 与 相 关 的 担保 项 目的 风 险与 担 保 的规 模 止 相 天 。 比如 ，在 债 务 担 保 巾 ，政 府 所 承 担 的风 险 取 决 于 其 提 供 担
保 的形式与担 保合 同的设计 ，通 常情况 下， 由财 务担保 比率和 风 险担 保 比 率 界 定 。图 ｌ 予 了直 观 描 述 。 给
其 次 ， 从 推 定 或 有 负 债 （ 性 或 有 负 债 ） 的 角 度 看 ， 这 类 隐 或 有 负 债 并 非 作 为 法 定 责 任 明 确 予 以 界 定 。 一 而 言 ， 政 府 在 般 处 理 公 共 风 险 的 时 候 ， 对 于 各 种 措 施 会 有 权 衡 ， 为 了避 免较 大 损 失 ，会 采 取 一 做 法 ，而 采 取 的 这 种 做 法 的 时 候 会 产 生 相 关 些 的负债 ，这些 即是 推定或有 负债 。通 常情况 下，很难具 体界定 推 定或有 负债 的规模 大小 。主要原 因在于 ， 是或有事 项本身 是 不 确 定 的 ： 二 是 因 为 风 险价 值 难 以 具 体 量 化 ； 三 是 政 府 参 与 风 险 事 件 的程 度 是 未 知 的 ； 四 是 存 在 道 德 风 险 ， 即 当 事 人 Ｆ 于 ｈ 债 的 内容 和 形 式 也 都取 决 于 这 种 制 度 安 排 。 预 期 政 府 会 参 与 进 来 ， 从 而 倾 向于 采 取 激 进 的 、 可 能 扩 大 风 险 财 政 制 度 作 为 最 终 承 担 者 ， 是 质 方 面 的 规 定 性 。 而 在 量 化 的行 动 。 当然 ，政 府 财 政 作 为 唯 ‘ 的最 后 支 付 人 ， 这 一点 是 确 方 面 ， 财 政 制 度 最 终 需 要 承 担 多 少 ， 则 受 整 个 社 会 制 度 的 约 定 的 。 图２ 单 描 述 了这 一 简 过程 。 束 ， 随社 会 制 度 不 同 而 ／同 。 ｆ 方面 ，规模 卜，政府或 有负债 与财政 制度密 切市 关 ，也 Ｈ 受 到 整 体 社 会 制度 结 构 的 影 响 。如 果 ‘ 社 会 的制 度 结 构 比 较 个 合理 ，责任分 ： Ｉ比较 明确 ，那么 ，政府或有 负债 的规 模就 会相 对 较 小 ， 在 未 来 对 财 政 造 成 的 压 力 就 比较 小 ； 反 之 ， 如 果 社 会 制 度 的 结 构 缺 陷 比 较 大 ，各 个 环 节 的 责 任 分 Ｔ 不 明确 ， 那 么 财 政 需 要 承 担 的 公 共 风 险 就 会 比 较 多 ， 在 未 来 ， 或 有 负 债 造 成 的 财 政 压 力 也 会 比较 大 。 另 一功 ， 社 会 发 展 的不 同 阶 段 ， 社 会 制 度 包 括 财 政 制 画 度在 内随着 社会发 展也在不 断变迁 。政府 的或有负债 也就随着 ２ 摊 或 彳 负债 的 最 骺 ｌｆ 人机 制 丁 艾１ Ｊ 时 问 、地 点 不 同而 不 同 。在 ／ 同 家 ， 同 ‘ 家 的不 同 发 展 阶 ｆ 罔
对 比法 定和推 定 的或 有 负债 ， 由于 推定 的或 有 负债 的不确 定 性 更 大 ， 因 此 其 带 来 的财 政 风 险 也 往 往 最 大 。 就 ‘ 情 况 来 般 看 ，政府最 严重后 果的推 定或有负债 一 般是 维持金融体 系健全 稳 定 。 除 此 之 外 ，特 定 部 门 的未 担 保 负债 也 是 重 要 来 源 之 。 Ｈ 二 、 “ 财政机会主义 ”与政府 或有负债 １ ．财政调整 与财政机 会主义的 内涵 通 常 情 况 下 ， 政 府 在 国 内 外 力 之 下 会 努 力 降 低 财 政 风
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险 ，降 低 和 控 制 财 政 赤 ７ ，为 了达 成 这 Ｈ标 ，小 可 避 免 地 要 求政府在财政政策方面进行调整。 这 种 财 政 调 整 ， 通 常 包 括 总 量 调 整 和 质 量 调 整 两个 层 嘶 的 内 容 （ ｅ ｏ ｓ ｙ ９ ８ 。 各 国 的 实 践 表 明 ，财 政 政 策 总 量 调 ８ ｌ ｗ ｋ ，１ ９ ） 整 中通 常 缺 少 相 应 的质 量 调 整 予 以辅 助 。传 统 上 的 财 政 赤字 度 量 方 式 以收 付 实 现 制 为基 础 ，政 府 采 取 这 种 度 量 方 式 时 ，对 于 “ 政 的 可 持 续 性 和 财 政 效 率 ”这 两 项 财 政 质 量 调 整 的核 心 内 财 容 并没 有 给 予 足 够 的重 视 。 而 越 来 越 多 的 学 者 也 开 始 注 意 这 个 问题 ， 对 于 传 统 衡 量 方 式 给 政 府 财 政 政 策 带 来 的 误 导 方 面 的研
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