年底突击花钱解决对策

基于“年底突击花钱”现象分析解决对策西南财经大学会计学院财政小组【摘要】年关将至，政府年末突击花钱的问题又再一次的出现在人们的视野里，它像是多年的老风湿，年复一年的发作，其实这一现象并非“中国制造”，而是在世界范围内存在的一种财政现象，现象反映出政府财政预算的严重缺失。

文章引入岁末突击花钱的实例，就这一现象产生的原因及现象背后的政府预算问题展开分析，结合国际上针对这一问题的财政政策，深入研究分别从预算管理体制控制、体制改革、审计监督、公开透明和使用效率五个方面提出对策建议。

【关键字】突击花钱；财政预算；解决对策一、引言财政预算是由政府编制、经立法机关审批、具有法律效益的财政收支计划，是政府集中和分配资源、资金、调节社会经济生活的主要机制，是国家的重要立法文件。

因此国家财政预算的编制、审批、执行、监督在社会生活中显得尤为重要。

然而层出不穷的荒谬案例，使“岁末突击花钱”问题受到越来越多的关注，反映出国家财政预算体制存在严重缺陷。

二、现状据报载，湖南长沙一家企业总经理举报省财政厅等机关在2011年年末政府采购招标过程有“猫腻”，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。

湖南省文化厅规划官员回应称，设置投标产品价格最低下限，“是为了确保采购的质量”；“是预算执行的需要，因为如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制”。

“钱得用完啊。

”北京市一家事业单位的负责人也向《法制日报》记者发出这样的感叹。

这名负责人说，“钱不用完会影响第二年的拨款，上级领导也会施加压力。

领导在公开场合也会强调节约,但私下都会督促下属部门单位尽快完成年度预算开支。

对于一个地区和单位而言，倘若在年底前不能花掉所有的经费,那么在下一年度争取经费时，‘叫价’就会显得底气不足。

”财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。

2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为两万亿。

而2011年，按照统计数据，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值。

“年底突击花钱”，行政成本很可能被无度使用，很容易造成行政机关内部的资金黑洞。

因为留存了大量资金，有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用。

三、原因分析“年终突击花钱”是一种综合征，它并非单一原因造成，而其产生的本质是有大量预算资金结余，而且舒尔庞大，形成了岁末花不完钱的压力。

根据我国财政预算制度现状和反应出来的问题，可以把原因分为以下几点。

（一）时间上不合理预算的法定程序要求政府预算需经权力机构审批后才能进入执行阶段，而在许多国家预算审批时间与新的预算年度开始时间并不是理想中的首尾相接，而是互有交叉。

针对我国而言，各预算单位从接到编制下一年度预算指示到完成预算编制工作，期间只有短短三四月，而且往往是在预算年度开始后才开始编制，这就造成了“上半年无钱可用，下半年钱没处花”的现象。

同时，很多地方财政部门的资金来源主要是靠转移支付，转移支付的效率问题也造成了“前半年没钱花”的现象。

其实，转移支付应属于理应按照预算“分配”给各个地方财政部门的资金，但是现在很多材料上显示，转移支付的资金已经成为给地方政府“争取”来的了。

转移支付的资金不能及时到位，使各地方财政机构在年初的几个月中只能动用临时资金来解决燃眉之急，从而造成了年底不得不弥补年初时造成的漏洞，从而形成了“突击花钱”。

（二）预算编制问题年终突击花钱或预算大量结余现象的重要根源在于预算编制不实。

预算编制过程的实质是处理财政部门与各收支部门之间的预算资金的分配，其结果必然会涉及到各方利益关系。

因此，预算的编制过程实际上也是各方利益诉求的表达和协调过程，由此决定了各国预算草案的编制一般都采取上下结合，逐级汇总的程序。

首先由各部门自下而上提出预算请求给了部门较大的伸张自主权的机会，但又容易出现部门夸大自身的支出需要，以求得较为充裕的预算额度问题。

对于这种情况，财政部门在与各预算部门的博弈中往往会通过下达预算限额加以控制。

但由于客观存在的双方信息不完全对称，也使得预算与实际需求难以实现精准对称。

（三）预算项目设置存在缺陷年底突击花钱的现象屡禁不止还有一个重要的原因是地方政府领导经常搞“拍脑袋”工程，这个时间完全不固定，所以也没法预测。

政府领导要上项目，财政部门不能说没钱不配合，所以这部分资金财政部门必须预留。

这就是所说的“以备不时之需”。

但如果这一年地方政府没有上新项目，这笔资金便又成了要在年底前一定要花出去的烫手山芋。

时间太早这笔资金不敢动，太晚就要“突击”花出去。

同时对于地方上的预算申请者来说，从他们自身的利益出发，会出现“宽打窄用”的虚报预算现象，导致财政预算虚高，本来就不需要那么多的经费，结果导致钱花不完。

（四）监督的缺失我国《预算法》内在法律体系的缺陷，是导致“突击花钱”有机可乘的另一原因。

北京工商大学法学院副教授郝琳琳说，根据1995年正式执行的《预算法》，我国预算年度周期自每年公历1月1日起至12月31日止。

然而，负责预算审批的立法机构，即各级人大会议召开时间一般在3月，再加上后续审批流程，行政部门预算最快要等到当年4月才能得到批准。

如此算来，原本为一整年划拨的预算实际上可能只在7、8个月内支出。

她同时指出，预算支出的问题其实和普通人过日子的道理也有相似之处，一个家庭一年开始时省着花钱计划着过日子，不敢多花钱，是担心年底钱不够用，这样到了年底会有一定积累。

同时《速算法实施条例》规定，“上年度的收支”和“下年度的收支”无法相互转移，者意味着当年预算的钱花不完，来年将没有那么多钱，从而迫使政府部门年底突击花钱，否则明年财政预算资金规模将减少，这就是演变成了“花钱有功，省钱有罪”这种怪诞事情。

四、剖析问题从上述实例，可以看出近来极受关注的政府天价“阳光采购”现象与政府预算的年终突击花钱密不可分。

究其根本，源于预算制度的弊端，具体分为以下几点：（一）预算编写方式政府各部门若经费支出在年末仍有剩余，下一年的拨款会随其减少，这种预算编制体制便会在某种程度上阻碍政府部门的资源合理有效配置。

政府某些部门极有可能在为保证来年预算编制的前提下，以无剩余预算支出为其主要目标，进而产生买贵不买对的“岁末突击花钱”。

（二）管理模式政府预算采用粗放式管理为“突击花钱”提供了资金来源。

隐藏在粗放式管理背后的恰恰是预算支出的透明度、公开度问题，表明政府监管乏力，而这历来备受百姓重视。

财政资金安排应高度透明，公民拥有对财政支出状况的知情权和监督权。

同时财政支出的规模和结构应有制度的严格规定，这是财政部门的基本要求。

而粗放式管理对于资金支出无法做到严格、全面控制，预算执行中的公开化、透明化、权威性亟待加强，财政监督得不到有效实施。

这样不可避免的会造成某些部门的资金使用混乱，进而影响政府对于公共支出的配置效率。

（三）支出进度安排欠缺各部门没有支出进度化的紧迫感,对支出进度安排的不适当及预算弹性的“前松后紧”也同样会造成“突击花钱”。

为了弥补公用经费不足，便于机动或是以未来众多不可确定的高风险因素为由存有大量本应支出的预算。

年底出现结余后,为防止明年预算缩减而突击花钱。

除此之外，财政收入本身的特点也值得考虑。

虽然财政安排比较稳定,但因财政收入呈现季节性,有时财政收入不能及时入库,支出延期同样可能导致年底“突击花钱”。

五、国际预算模式借鉴年底突击花钱问题的出现很大程度上是由于我国预算编制制度存在问题造成的。

因此，笔者认为，借鉴国外的预算编制模式可取之处，对于解决年底突击花钱问题有较大的作用。

美国模式美国实行的是预算收入和预算支出分别由不同部分编制的模式，其程序非常严格，国会和总统在对预算的审批上相互抗衡制约，预算只有得到双重肯定后才可执行。

但是即使如此，美国也不会出现由于预算审批时间较长而减少预算实际执行的时间，因为美国的预算从预算编制到预算年度开始中间有19个月的时间差。

即美国的预算年度是每年的10月1日到次年的9月30日，预算编制始于预算年度开始之前的19个月，2-9月编制详细预算，10或11月举行听证会，次年1月20日左右总统将预算提交国会，次年3-5月国会通过初步的预算建议，5-9月国会通过具有约束力的第二个预算建议，10月1日开始执行预算。

日本模式按照日本宪法的规定，预算准备及向国会提交预算唯一由内阁负责，财政部拥有管理财政的综合权力，财政部的预算局则负责预算的起草。

其具体编制程序包括预算请求指导、预算局对预算草案进行审议、内阁通过预算草案、众议院和参议院进行预算审议。

日本的预算年度也实行跨年制，预算年度开始于本年4月1日，结束于次年3月31日。

预算编制开始于上年夏季，从内阁制定“预算指导方针”到预算局制定预算草案并获得内阁批准到最后内阁向议会提交预算草案并获得通过，其间大约经历10个月的时间。

同时，若参议院和众议院意见不一致并没能得到调解时，为了让不影响当年年预算年度的开展，应以众议院的意见为主。

法国模式法国预算的编制由总理负责，由经济、财政部和预算司等机构具体组织编制，预算须经议会批准后由各级行政首脑负责执行，具体的实行工作则由财政部门或财务部门负责。

法国的预算年度与我国相同，从每年的1月1日开始到12月31日截止。

但其预算的编制与审批时间却与美国、日本类似，独立于预算的执行年度。

法国的预算一般从上年12月份开始编制，但要持续一年的时间到次年12月份议会才能通过预算。

一般预算编制经历四个阶段：第一阶段（上年12月到次年4月），提出概算；第二阶段（次年5月到6月），编制各部门的预算草案；第三阶段（次年7月到9月），由财政部编制国家预算草案；第四阶段（次年10月到12月），议会审批预算。

法国的预算编制方法较大的特点是编制预算的部门直接根据自己所掌握的对各部门的信息编制预算然后交予各部门，这种“主动预算”的编制方法需要编制预算的部门充分掌握各部门信息，但是也避免了各部门谎报预算的现象。

从以上三种比较典型的国外预算的编制模式来看，我国的确可以借鉴一些经验以实现遏制年末突击花钱的目的：（一）预算编制时间充裕美国预算编制需要19个月、日本预算编制需要10个月、法国预算编制需要一年，这些国家的预算编制时间都较为充裕，能够较好的确保预算编制的质量。

而在我国，预算编制的时间较短，预算年度从1月1日开始，但是各级人大的审批一般都会滞后1-3个月，这就会导致原来的12个月的预算年度却因为制度的缘由甚至缩减到只有9个月。

因此，我国应该借鉴国外的预算模式，将预算编制及审核批准时间提前至预算年度开始之前，或者不用一定要局限于历年制的预算年度，将预算年度的开始时间相应延后从而确保预算年度真正有12个月，以从一定程度上制止年末突击花钱现象的发生。