深圳市的行政体制改革

深圳市的行政体制改革

深圳是体制改革的产物，深圳的改革是系统的改革。与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。深圳的行政体制改革从1981年至2002年间的22年，可以划分为20世纪80年代和90年代之后两个内容有很大差别的基本阶段：80年代以机构改革为主，90年代则在其基础之上以转变政府职能、规范政企关系和进行体制创新为主。

一、20世纪80年代：以精简为主要内容的机构改革

深圳是作为中国改革开放的一个试验地而创建起来的新兴城市，按照这种试验的需要、它自身发展的阶段性以及中央对它的功能要求，它的组织体制从城市建立之初起就不断地发生着变化。

（一）特殊背景：行政区划和政权结构的快速演变

深圳市的前身是宝安县，属惠阳地区管辖。1978年，广东省委向中央提出设想，在与香港接壤的宝安县内设立一个专门承接对外加工业务的出口工业区，通过香港开展对外经济合作的试验。这个设想得到了邓小平的肯定和中央、国务院的批准。1979年2月，国务院发布了38号文件，决定“在若干年内把深圳建设成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地；建设成为吸引港澳游客的旅游区；建设成为新型的边境城市”。同年3月，中央和广东省委决定，撤销宝安县建制，成立副地区级的深圳市。11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。1980年5

月，中共中央和国务院发出41号文件，明确指出要积极稳妥地搞好特区建设，并将“出口特区”改为“经济特区”。从此，深圳正式定性为“经济特区”。第五届全国人大常委会第十五次全体会议通过并颁发了《广东省经济特区条例》，批准国务院提出的在深圳市内设立经济特区的设想。

1980年10月，广东省又经国务院批准，恢复了宝安县建制，同时宣布深圳市的政治待遇与广州市相同。这时，深圳市管辖特区和宝安县两个部分：宝安县下辖18个镇，特区内则设一个罗湖行政区负责特区内的基层政权建设、市镇建设和城市管理。1983年初，罗湖行政区被分开改设为罗湖、上步、南头和沙头角四个管理区，属县级建制，各管理区内设立管理区办事处，为市政府的派出机构。1984年8月，增设蛇口管理区。1991年，经国务院批准，深圳特区内的5个管理区重组为罗湖、福田、南山3个市辖行政区，为一级基层政权。

1988年11月，国务院正式批准深圳市在国家计划包括财政计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。1992年7月，第七届全国人大常委会第25次会议通过决议，授予深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府在报经有关部门备案的前提下，有制定地方性法规和规章的权力。

随着深圳特区的发展壮大，原先的行政区划已渐不适应形势的需要。经国务院批准，国家民政部、省民政厅分别发文，再次撤销宝安县建制，设立深圳市宝安、龙岗两个市辖行政区。两个新区于1993年1月正式挂牌办公。1997年12月，国务院又批准设立了深圳市的

第6个市辖区盐田区。至此，深圳市的行政区划和政权建设形成目前的基本格局。

深圳市政权建设史上的另一件大事，是1991年中央政府结束了对深圳特区行政隶属关系定位的讨论，否定了将深圳特区政府定位于中央政府的特别派出机构的设想，而是将其定位于副省级的地方城市。从此，深圳市、区、镇各级党委、人大、政协机构才开始按照地方政权通行的模式建立起来。

（二）积极变革：组织体制的高频率改革

深圳市建立初期，政府机构及其职能的设置基本上沿用了计划经济体制时代的传统模式。旧体制下的权力过分集中、机构臃肿、职责不清、政企不分、层次繁多、办事效率低等现象在新组建的市政府中同样存在。这种状况非常不利于特区的开发开放，更不利于发挥特区的改革试验作用。为此，深圳特区从20世纪80年代初期起就开始了大规模的政府机构改革，为建立适应市场经济体制要求的行政管理体制进行了许多大胆探索。在1988年以前的8年时间内，这种改革就进行了4次，平均每两年一次，其频率之高，非常罕见。

第一次机构改革是在1981年底至1982年初进行的。这时特区还处在初创阶段，经济基础薄弱，社会发展水平较低，改革的主要动因除了反对官僚主义、提高政府机构办事效率和减轻财政负担外，重要的是为探寻新的经济运行机制开辟新道路。因此，这一次的改革围绕一个“简”字展开，追求简政放权、减少办事环节，对政府机构进行大规模精简。改革后，市政府只保留了17个局级职能机构，机关行

政人员由改革前的1778人减少为506人，下降幅度为71%。

这次改革事实上已经开始做了18年后许多地方要做但仍然还没能够做的一件大事，即大规模削减政府专业经济主管部门，并将它们转变成自负盈亏的经济实体。如原来的物资局、粮食局、外贸局、商业局、供销社及商贸流通管理部门都变成了经营性企业。行政性公司也进行了脱胎换骨式的改造，变成了参与市场竞争的独立企业，而不再是兼有行政职能的特殊部门。另外，这次改革还减少了政府部分的一些审批事项和审批环节。

第二次机构改革是在1984年进行的。这次改革的主要目的是使政府工作适应发展外向型经济和城市建设的需要，强化综合协调机制，建立健全决策咨询体系。这年，邓小平第一次视察深圳，并为深圳特区题词：“深圳经济特区的发展和经验证明，我们创办经济特区的政策是正确的。”通过改革，市政府建立了发展外向型经济的“四委五办”架构，将市计划委员会改为社会经济发展委员会，建立了工业发展委员会、进出口委员会和城市规划委员会，以及基建、财贸、交通、农牧和文教5个办公室。

第三次机构改革是在1986年进行的。这次改革使深圳市的行政管理在面向市场经济方面实现了两大突破。第一个突破是基本完成了撤销专业经济主管部门的任务，将传统计划经济体制下的电子工业局、化学工业局、纺织工业局、机械工业局、能源局及一轻局、二轻局之类的行业主管局全部撤销，转为经济实体。另一个突破是减少行政层次，改变了地方政府中比较通行的3级管理模式，实行一级政府

内的两级管理模式。改革前市政府的行政层次是市政府——委办——局三级，改革后将中间的委、办和局归为一级，从而减少了管理层次，简化了办事程序。在这个两级模式中，委员会一类的机构虽然是存在的，但它们不仅不再是高于职能局半级的一个行政层次，而且也不再是作为一个具有实际职能的常设部门，只是作为市政府决策体系中的一种咨询机构发挥作用，其组成人员通常都是由一名主管副市长和有关职能部门的负责人构成，在进行全市性主管业务范围内的重大决策时，定期或不定期地就决策问题进行研究活动。因此，可以说这一类委员会只是虚设机构，只有它们下设的办事部门才是实设的，因而称为“虚委实办”。1986年机构改革的另一重要内容是在政府机构序列率先恢复设立行政监察局，加强政府的自我监督。

第四次机构改革是在1988在进行的。这次改革是按照党的十三大的精神，解决党政职能不分的问题。改革的内容包括撤销市委部门中与市政府部门对应和重叠的机构，把党委部门的部分行政管理职能转移到政府部门；加强了决策咨询和行政监督方面的机构，例如成立了市政务咨询委员会（即后来市政协的前身），市政府法律顾问室；彻底取消对企业的机构编制管理，赋予企业充分的劳动人事权；对市政府各部门机构的名称进行统一规范，进一步明确各部门的职能分工，使其各司其职、协调配合、运转有序；改革国有资产管理体制，成立了市国有资产投资管理公司，专门负责对国有资产的监管和营运，行使政府职能。

二、20世纪90年代：职能转变与关系重塑

进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。从1992年开始至1993年，按照党中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。

（一）取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色

转变政府职能的一个重要内容是正确处理政企关系。在传统计划经济体制下，由于企业隶属于政府的专业主管部门，所以企业的等级是按照所属行政部门的等级来确定的；厅级部门的下属企业一般是副厅级或处级，以此类推。这样，企业的级别和企业本身的经营指标没有关系。这与市场经济的要求是背道而驰的，必须加以改变。为了更好地把企业推向市场，营造平等竞争的环境，使用经济手段管理国有企业，深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市属国有企业分类定级方案》，决定取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的客观公正的企业评价系统，逐步形成符合市场经济规律要求的新的企业分类定级制度。企业分类定级制度的主要原则是：第一，按产权关系管理企业，而不是按行政隶属关系管理企业；第二，以规模大小确定企业类别，以效益高低划分企业级别，建立以国际通用指标为主体的企业分类定级考核评价体系；第三，以企业的类别、级别确定其待遇，鼓励优胜劣汰，形成激励机制，加速企业优化组合进程。

企业分类定级的办法，主要是采用国际通用的3大指标体系即资

产（总资产、净资产）、利税（利润总额、上交利税）、销售（销售额、创汇总额）来对企业划分类别和级别。其中，不同指标在企业评价中所占的权重是有区别的。资产指标的权重为35%，利税指标的权重为35%，销售指标的权重为30%。企业按照规模指标的得分，划分为3类，每一类中的企业再按照效益指标的得分及利润总额各划分3级，一共9级。企业按新标准分类定级以后，市政府建立相应的激励机制，将企业的类别、级别和企业的待遇、企业员工的待遇等挂钩。这些待遇包括工资、福利、微利商品房分配、常住户口指标、赴港澳及出国指标等。企业的类别级别越高，效益越好，对国家的贡献越大，相应的待遇也就越好。

（二）解除企业和政府部门之间的行政隶属关系

取消企业的行政级别恢复了企业应有的身份，但仅此还不能完全解决政企不分问题。因为在政企之间还存在着由来已久的隶属关系。不解除这层关系，企业的“附属物”地位仍然无法改变。因此，1994年8月18日，深圳市政府做出决定：为了进一步理顺政府与企业的关系，实现政企业分开，加快政府职能转变，建立现代企业制度，在深圳国有企业和政府部门间实行企业无行政主管部门改革。通过改革，要使企业成为真正独立的法人实体和市场竞争主体。

为此，深圳市委、市政府制定了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》，对解除政企之间这种主管与被主管的关系，提出了针对性很强的几大原则。首先，要求党政机关与所办经济实体彻底脱钩，并且今后不准再办企业；凡是与市、区两级党委、政府、人大、