公共政策概论10-14

第十讲政策执行

政策效果的实现至少取决于两个前提：一是政策制定质量的高低，也就是好政策坏政策的问题；二是政策执行的质量高低，也就是好政策能否得到好执行。很多政策往往就是因为没有得到充分有效的执行，而被认为是“恶法”。应该意识到，政策执行受到很多复杂因素的影响，其中主要的因素有四个，即：理想政策、执行机构、政策环境和目标团体。

一、政策执行的基本理论

（一）行动理论

认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动，其中包括解释活动、组织活动和实施活动。解释活动是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西，组织活动是要建立执行政策的组织机构，实施活动是由执行机构提供一定资源与服务。

（二）组织理论

认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。执行组织的严密程度，正式或非正式的属性以及对政策的理解能力和立场都会影响政策执行的效果。

（三）因果理论

1．把政策决定看成是一种假设。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地。

2．把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力，主要涉及到政策过程中按既定目标实现政策输出的能力；技术能力，是政策输出导致所希望的结果产生的能力。

3．重点关心两类因果问题：政策制定者在多大程度上理解了影响目标实现的主要因素和因果关系？决策者在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至少有潜力实现目标？

（四）管理理论

认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其他各种因素的影响。因此，关键的问题就在于如何管理这些复杂的关系。

（五）交易理论

认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。政策执行者与政策对象之间通过不同的交易方式，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让和默契。依据某种价值标准制定的政策目标与方案是较为理想的结果，而在实际中是行不通的。

（六）系统理论

认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。人们自然把力量放在执行分析上，比如行政机构的政策输出与实际政策结果是否与原政策目标一致？

（七）演化理论

认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案的过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。政策方案是粗线条的设计。内部因素、环境变量不断变化，都会带来更大的不可知性。因而在实际执行的过程中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。

二、政策执行的两个主要模型

（一）浴盆模型

公共政策也是基于对社会客观事物之间的矛盾及其规律的认识基础上提出的，有其特定实施对象与范围。事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。

1．一般说来，政策失效主要表现在三个阶段上的三种失效：

（1）早期失效：其原因是传统习惯的阻力，使人们对政策的不了解；同时，政策本身还可能存在不少缺陷。在政策执行初期，存在着相当高的失效率，即在约束条件下，目标实现的可靠性较差。

比如，现在在很多地方实行的“首次不罚”政策。“首次不罚”政策的假设是：政策刚出台时，人们不会了解或完全了解政府的内容，有时候甚至根本不知道政策已经出台。因此，首次违反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。从理论上来说，“首次不罚”政策正是对早期失效的认识，同时又反其道而行之。另外，“首次不罚”的政策具有人性化的特点，但需要预防的问题是如何识别是首次的问题，如何防止政策规避的问题。（2）偶然失效：通过执行过程的一段阵痛之后，随着人们对政策的理解与认同，以及政策本身的自我完善，执行过程逐步进入正常状态。这时政策功能的设计可以比较充分地发挥，尽管失效也存在，但失效率最低。

（3）耗损失效：随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升。需要调整、修改已有政策，或者重新制定政策。

2．对浴盆模型的分析

（1）它的本质内容是：揭示了政策实施过程中政策效力的变化过程，可以理解为政策实施时间与政策效力的关系，也可以理解为政策实施时间与政策失效率之间的关系。

（2）根据该模型，需要在实践中注意解决的问题包括：

早期失效是难免的，不要轻易修改政策，造成政策不稳定。比如国有股减持政策。

偶然失效出现时，要不断采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。

耗损失效出现时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。在我国的公共政策实践当中，有很多过时老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合实际需要的政策；在实践中仍有需要的政策应该及时调整。

（二）史密斯模型

1．主要内容：

史密斯模型概括了政策执行过程中的主要影响因素，实际上是对七种政策执行理论所做的抽象和概括。具体说，政策执行的要素包括：

（1）理想政策：它是政策制定者试图追求的相互作用形式，特别是政策执行机构与政策对象之间的相互作用形式。

（2）目标群体：是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体。目标群体也就是我们所说的政策对象。政策对象包括潜在对象和现实对象。潜在的政策对象可能转化为现实的政策对象。

（3）执行机构：是政府机构中负责政策执行的组织。

（4）政策环境：是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些要素。体现了政策要适应环境需要、政策要改变环境的思想。

2．对史密斯模型的简单分析

（1）史密斯模型的主要内容可以集中地概括为20个字，也就是理想政策、目标群体、执行机构、政策环境和相互关系。简单地说，史密斯模型说明了政策执行的四个要