两种特殊情况下一事认定

浅谈两种特殊情况下一事的认定

摘要：一事不再罚款原则在两种特殊违法行为的适用上陷入困境，主要原因是自由裁量权的滥用。明确这一点后，本文试图用平衡论的精神来探索走出困境的途径。从立法、司法、及法律救济等方面贯穿平衡的思想，保证行政主体行政活动的顺利进行，保护行政相对人合法权益不受侵犯。

关键词：一事困境处罚

一、一事不再罚原则适用上的困境

《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给与两次以上的处罚。”此即明确提出行政处罚中的一项重要原则——“一事不再罚”，更准确地说是“一事不再罚款”。对此原则中的“一事”地判断标准，理论上说法不一，实践中做法各异。

理论上对于“一事”的解释主要有以下几种：一是“法律规范说”,其基本观点是“同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为”;二是“违法事实说”,其基本观点是同一个违法行为是指一个违法事实而不是简单地指违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为;三是“构成要件说”,其基本观点是受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件即成立一个违法行为。

实践中，各地区，各部门对一事的标准也各不相同。首先，行政处罚法对此并无明确规定，这就意味着行政机关在执法时享有充分的自由裁量权。而法律技术的不足和利益关系的存在，使得“一事’

的标准“因人而异，因地制宜”；其次，依《行政处罚法》规定，法律、行政法规、地方性法规均可设定罚款的行政处罚，行政规章也可设定一定数额的罚款。由此，行政处罚的各行其道与行政统一的要求相去甚远。

二、陷入困境原因之浅析

以上两种特殊形态的违法行为是现实生活复杂性与变化性的突

出体现。“一事”或“一个行为”的标准在这些问题上更是尤为模糊，这是执法不一的客观原因。我国现阶段在立法和执法上的种种不足，使特殊违法行为的处理更加复杂。

行政法在国家权力过分膨胀的基础上产生，其主要功能在于平衡公权力与私权利，注意调动行政主体和行政相对人双方的积极性，现阶段主要通过加强对行政权的控制来实现，即控权为平衡的前提。因此，处罚法规定一事不再罚款，一方面是为了防止重复罚款、多头罚款；另一方面行政活动天然具有复杂多样性，为保证其顺利进行，立法上必然要留有行政主体自由裁量的余地；同时“行政权力天然具有能动性，即行政主体在执行法律过程中可以有所创造和发挥，可以使法律更加具体化，从而更具有针对性和实际性。”对二者平衡的度掌握不准就会导致现实的困境。

行政处罚完全背离了公正原则，同处罚与教育相结合原则大相径庭的现象也不少见。处罚不单纯以惩罚为目的，其还在于教育违法行为人和社会大众，预防和制止违法行为，从而维护公共利益和社会秩序。但是，显失公正的处罚不仅起不到教育作用，反而损害了

法律的尊严和权威，甚至使受惩罚者产生逆反心理，对社会产生负面影响。

而对于行为人的连续两个以上违法行为，由同一个行政执法机关实施行政处罚的，应当并案处理，做出一个行政处罚的决定，对不同违法行为依法分别处罚并合并量罚，以体现行政处罚的经济和效益原则，并兼顾行为人的利益。但若由两个行政执法机关实施行政处罚的，分别依法对属于自己管辖的违法行为给与行政处罚，但两次处罚不得同为罚款。那么基于利益关系，两执法机关在行政处罚种类的选择上就会产生冲突。

三、走出困境——平衡论的尝试

针对在连续违法行为和继续违法行为的执法过程中出现的种种

困境，以下尝试用平衡论的精神从几个方面探讨一下解决的方法。（一）行政处罚的设立与罚缴分离原则。

行政法在规定行政处罚权设定法定以及罚款的设定主体的同时，确立了罚缴分离的原则，行政处罚法第46条规定除当场收缴的罚款外，做出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。从而可以防止行政处罚的滥设和滥用，这实际上是一种监督制约机制，有利于保护相对人的利益，平衡双方当事人的地位。而其关键就在于罚缴分离原则的实施程度。

（二）自由裁量权与比例原则的量化。

比例原则尙未被我国法律明确采纳，但《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、

性质、情节以及社会危害程度相当。”可以认为是比例原则的体现。比例原则在大陆法系被认为是防止自由裁量权滥用的有效手段之一，但由于法律移植技术尙不成熟，比例原则在我国的适用遇到了许多难题，其中最主要的在于可操作性不强，“情节、社会危害程度”都缺乏明确标准。所以要使比例原则对控权产生有益影响，必须找到一个使之量化的媒介，对此，我们可以借鉴刑法上过罚相当原则的适用经验。

《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应责令当事人改正或限期改正违法行为。”依此条规定，行政机关在对相对人违法行为给与罚款时，必须同时责令改正或限期改正。判断违法行为的个数，在每个行为都是独立的前提下，确定每个行为的完成点就显得十分重要。有学者认为，当事人在违法行为处于继续状态时，可能因为当事人的主动完成而结束，也可能因行政机关的查处而结束。在行政机关查处的情况下，该违法行为即告结束。也就是可以人为地设置一事的完成点。对于在发现违法行为当时可进行处罚的情况而言，这也不失为一种解决途径。但若如上例，在继续违法行为结束后才发现并处罚的，第23条的适用就存在很大矛盾：如果将当事人超速行驶被拍摄时到作为应予以处罚的时间，根本不可能对此行为及时作出处罚并责令改正；如果将交警获得此信息作为应处罚时间，多数情况下已无必要责令改正，因为该行为已经完成。所以，如若要将第23条作为判断一时的参考，首先要解决的问题就是执法的及时性，而这一点受技术条件和人员配置的制

约；另一可参考此方法的原因在于，“发现一次罚一次”的做法必然受到普遍反对，它被认为有意陷相对人于不利的境地，但如果当事人屡教不改，对其再次违法进行二次处罚，就应当可为一般理性之公民接受。

（三）“显失公正”的事后救济。

行政诉讼仅对具体行政行为的合法性进行审查，这一规定一直受到很多质疑。但行政诉讼法在第54条规定，人民法院对显失公正的行政处罚可以判决变更。这是对行政处罚可以有限地合理审查的规定。显然是考虑到行政处罚的复杂性而有意提供的救济途径。在继续违法行为和连续违法行为的处罚中就容易产生“显失公正”的现象。如何判断显失公正，一般可参考行政复议中的合理性审查标准。主要考虑以下几个方面：具体行政行为的做出是否符合法定的目的；是否有正当的动机；是否考虑了相关因素而未受不相关因素的影响；是否符合公正法则。虽然存在一定的模糊性，但依法理和法律精神可以推断，人民法院不得仅以该处罚符合法律规定为由而作出判决。

参考文献：

[1]苗文彩：《环保行政处罚中的一事不再罚》，载《内蒙环境科学》2008年02期。

[2]详见关保英：《一事不再罚理论的再认识》，载《法律科学》2002年第1期。

[3]孙笑侠：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，