如何实现土地融资

如何实现土地融资“借贷平衡”

——土地抵押融资风险研究理论与实践

■中国土地矿产法律事务中心姜武汉

近年来，以土地使用权抵押为融资条件的信贷业务发展十分迅速，这一融资形式不仅为企业、个人提供了急需的发展资金，也提高了银行资金的利用效率，对促进房地产业和整个国民经济的快速发展起到了积极的作用。据《 2009年中国国土资源公报》统计，截至 2009年年底，全国 84个城市土地抵押面积 21.7万公顷，抵押贷款 2.59万亿元，比上年分别增长 30.9%和 42.8%。然而，土地抵押贷款业务的过度扩张使银行在共享房地产业利润的同时，也承担了巨大的金融风险。

土地抵押贷款的两大风险

从国内外各类理论研究和实践探讨成果来看，土地抵押贷款的风险一般可以分为内部风险和外部风险。内部风险主要是因土地评估、抵押、贷款和登记等业务流程的不规范导致的风险，如违规办理抵押登记、违规放贷、骗贷、虚高评估土地价值等；外部风险主要因为宏观经济波动导致的风险，如宏观经济波动导致土地市场萎靡、土地贬值等。笔者认为，外部风险属于宏观风险，存在综合性及不确定性，如粮食安全、地震自然灾害等公共危机都可以导致风险产生，而且此类风险主要由中央政府负责调控。因此，本文以研究内部风险为主。

据中国人民银行统计有关资料显示，担保信贷作为最常见的一种担保贷款形式，在我国信贷总量中占80%以上。土地抵押贷款风险主要存在于土地抵押贷款业务办理过程中的两个主要主体：土地登记机构和银行，对应地，笔者将土地抵押贷款的风险归纳为以下两方面：

风险一：土地登记机构违规办理土地抵押登记的风险

一是依法不能抵押的土地办理了土地抵押登记手续。《物权法》、《担保法》规定不能抵押的各类土地，如农村宅基地、公益性用地等。

二是未取得土地使用证办理土地抵押登记手续或违规依出让金缴纳比例办理分割登记并抵押的。

三是未经相关权利人同意办理土地抵押登记手续的。如土地权利存在异议登记、预告登记，未经当事人同意办理抵押登记手续；

共有土地未经全部共有人同意办理抵押登记；乡镇企业建设用地未

经集体经济组织同意办理抵押登记等。

四是土地权利存在查封、预查封的或存在土地违法的办理土地

抵押登记。如擅自改变土地用途后抵押的。

五是为了土地抵押融资需要，一宗土地办理多个土地权利证书，导致重复发证的。如储备用地，可能存在储备范围内原土地权利尚

未注销，就办理了储备用地登记发证并抵押。

六是同一宗土地不按照规定，依抵押登记申请先后顺序办理抵

押登记，擅自改变土地抵押顺位的。

风险二：银行违规放贷的风险

第一，银行擅自扩大放贷比例。如有关政策规

定储备用地抵押贷款率为70%、首套房屋个贷30%等，而银行则

扩大比例放贷。

第二，银行违背产业政策放贷。如对落后、淘汰产业，“三高

一资”(高成本、高污染、高能耗、资源型)产业放贷。

第三，银行虚高土地价值放贷。（土地价值无论是依评估机构

评估或借贷双方当事人认定均需银行认可确定）。

第四，银行不审慎地延长贷款周期放贷，导致贷款周期结构不

合理，比如中长期贷款过多。

第五，银行降低贷款利率放贷。如一些城市储备用地抵押贷款

利率较同期市场利率至少下浮10%。

第六，银行违背房地产调控政策放贷。

第七，银行超出土地权利使用期限放贷。

第八，银行超过信贷审批权限放贷。

第九，非金融机构违规放贷。

第十，其他情形。如贷前、贷中和贷后没有履行监管职责等。

除上述风险外，同一宗土地重复放贷的，顺位靠后的抵押权人

可能无法受偿，风险较大；土地或房屋单一抵押，因登记机构的不

统一，可能房屋抵押后土地未办理抵押登记手续，当事人凭土地权

利证书再次抵押，造成重复抵押风险；依据地方政府或人大担保函

等无效文件放贷的情形，也是产生土地抵押贷款风险的重要因素。

实践中需高度关注的两大风险域

目前，从实践来看，储备土地抵押和农村集体土地抵押风险值

得高度关注。

风险域一：储备土地抵押

据国土资源部统计，截至2009年年底，全国84个重点城市储

备土地抵押3547亿元，占84个城市土地抵押金额的14%，2009年

新增土地抵押贷款中有1/5流向储备土地抵押，储备土地抵押贷款

超过工业用地抵押贷款。作为地方政府融资平台的主要形式，储备

土地抵押有以下几个问题值得高度重视：

一是在储备用地办理土地登记和抵押登记过程中，登记操作与《土地登记办法》以及土地证书填写的有关要求不符，可能存在法

律风险。目前，针对储备土地登记及抵押登记办理没有明确的依据

和规范。实践中，地方将储备土地的国有土地使用证上使用权类型

填写为“政府储备”、土地用途填写为“储备用地”、土地使用期

限不填写，这与《土地登记办法》以及土地证书填写的有关要求均

不符，如土地分类中根本没有“储备用地”一类，一旦进入诉讼或

其他司法程序，极有可能因土地登记不规范败诉。

二是在政府储备土地中很多“绿地”、“道路”等代征地一并

打包由储备机构收储，在储备土地抵押贷款过程中，这些代征地并

没有剥离出来，而是一并抵押。但这些代征地将来都是公益性事业

用地，不可能通过招拍挂供出，也不会有土地出让收益，因此将这

些土地一并抵押贷款明显存在风险。

三是目前储备机构融资渠道比较单一，仅仅依靠储备用地抵押，还款来源主要是土地出让收益，存在较大外部风险。储备用地抵押

不仅涉及面积大，而且贷款金额高。如，北京市2009年累计实现储

备土地投资1165亿，涉及土地面积约1.8万公顷。在此规模下，一

旦土地市场出现波动，土地需求下降、价格下跌，储备土地无法供出，土地出让收益无法保障，储备机构将无法按时还款，资金链条

断裂，金融风险凸显。

四是各类商业银行对储备用地抵押放贷意愿强烈，有可能降低

贷款门槛放贷，导致金融风险。储备用地是最稳定保值的担保品之一，有政府作后盾，且规模大，放贷收益较高，各类商业银行都愿

意放贷，甚至降低门槛放贷，出现了违规低息、超规模放贷等现象，容易引发金融风险。

风险域二：集体土地抵押