论土地复垦方案编制的重要性

论土地复垦方案编制的重要性

作者：李丹李贤波周颖明

来源：《南方农业·中旬》2017年第01期

摘要复垦方案是一种基于科学预测的超前规划，具有前瞻性、预测性和动态性，通过分析土地复垦中表现出的问题及弊端，说明土地复垦方案编制对于土地复垦工作的必要性和重要性。

关键词复垦方案；必要性；重要性

中图分类号：S28；F301 文献标志码：B DOI：10.19415/ki.1673-890x.2017.02.039

土地资源是我国较为重要的资源，近年来，由于城镇的快速发展，导致城镇周边各种临时用地、采矿用地等生产建设项目对土地资源造成严重损毁，且呈急速加剧的状态。土地复垦是恢复土地使用价值和改善生态环境的重要举措，是实现资源开发利用和生态环境保持双赢，实现土地资源利用和社会经济可持续发展的重要途径。

复垦方案是一种基于科学预测的超前规划，具有前瞻性、预测性和动态性。一个完整的土地复垦项目包括复垦方案编制、实施方案设计、阶段复垦工程施工、阶段竣工验收和复垦工程后期管护，因此土地复垦方案编制对整个土地复垦项目有着至关重要的作用。2011年，国务院公布实施《土地复垦条例》，发布《土地复垦方案编制规程》比国土资发[2007]81号《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》无论从结构、形式和内容上都更为完整，将土地复垦方案作为一个行业标准实施，更规范、统一了土地复垦方案编制的实施，充分体现土地复垦方案编制在土地复垦过程中的重要性。

1 当前土地复垦中存在的问题

当前土地复垦过程中存在或多或少的问题，但由于缺少前期土地复垦方案而造成土地复垦中的问题也较为常见，主要表现为以下几点。

1.1 政策实施不到位

2011年3月5日，国务院公布实施《土地复垦条例》[1]，在复垦方案编制和审核方面，将复垦方案提高到申请采矿许可证、建设用地“敲门砖”地位，督促复垦义务人重视土地复垦方案编制，并为土地复垦打好基础。但在具体的项目实施过程中，复垦方案并没有成为申请采矿许可证和建设用地审批的必要文件，减少了后期对于复垦义务人的约束力。

1.2 保证金收取不明确

《土地复垦条例》规定确保土地复垦义务人能够对后期土地进行复垦，需收取一定的保证金作为后期复垦土地费用。

临时用地、采矿用地等生产建设活动有一定的周期且不同项目区对土地损毁情况不尽一致，又缺乏统一标准可以参考，因此保证金的收取没有统一标准及可参考的依据，造成政府所收取的保证金远远低于复垦土地所需要的资金[2]。如2015年西安市临潼区新丰镇临时用地复垦项目中，临时用地属于大西铁路提供混凝土而建造的拌合站，建设单位提交的保证金为9 000元/667 m2，但后期土地复垦所需费用约3万/667 m2，因此土地复垦义务人（建设单位）提交的保证金不能保证后期土地复垦费用，要对此土地进行复垦必须政府土地复垦资金进行补充。

1.3 土地复垦质量不达标

土地复垦质量的制定不宜低于原（或周边）土地利用类型的土壤质量与生产力水平。对于损毁土地的复垦，土地复垦义务人一般为企业，企业考虑资金投入，在前期土地损毁前未对可利用的表土进行剥离再利用，造成表土资源损毁及浪费；企业完成自身生产建设时，对损毁土地进行复垦即使损毁的表土不能满足土壤质量要求时，企业为节约外购土壤的资金，依然以损毁土壤作为耕作层，不能满足复垦工程的质量要求。

1.4 企业法律观念和土地复垦意识不强

土地复垦工作是企业完成自身建设活动后对土地进行复垦恢复可供利用的状态，但部分企业法律观念和土地复垦意识不强，只破坏、不复垦。2016年，西安市长安区引镇街办采石场土地复垦项目属于2008年开始采石作业，经过5年采石作业，对周边山体植被等均有较大破损，2012年政府强制关闭该采石场。但2016年对采石场进行复垦时发现，该采石场并为进行土地复垦方案编制，且采石场企业法人外逃，因此短期内复垦该地块的土地复垦费用则需政府投资。

2 土地复垦方案编制的必要性和重要性

2.1 必要性

2.1.1 建立土地复垦方案编制实施刚性

土地复垦方案审查制度是土地复垦管理的核心制度之一，是国土部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要措施。《土地复垦条例》规定了土地复垦方案的效力，未编制土地复垦方案或土地复垦方案不符合要求的，有关人民政府不得批准建设用地，有关国土资源主管部门不得颁发采矿许可证。

2.1.2 强化土地复垦方案审查制度

《土地复垦条例实施办法》[3]第六条中规定了土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，依据国土资源部《土地复垦方案编制规程》的要求，组织编制土地复垦方案，随有关报批材料报送有关国土资源主管部门审查，解决土地复垦规划与矿区开采及土地利用规划衔接不够紧密，缺少对社会、经济、环境效益的整体考虑，措施不合理，缺少法定的审查、审批和监管程序[4]。

2.2 重要性

2.2.1 明确土地复垦方向

土地复垦方案编制时应明确项目区、复垦区及复垦责任范围、永久性建设用地及临时用地所在区域，且在审批时要求提供坐标及宗地图，准确认定临时用地的地类，计算耕地面积、林地面积、建设用地的面积，要求提供西安80系拐点坐标，形成与“一张图”结合的监管服务。

土地复垦方案的编制能够明确土地复垦中地块地点、面积、义务人和复垦后土地利用类型等基本特性，对后期土地复垦工程提供依据。

2.2.2 落实土地复垦资金

土地复垦方案通过明确复垦目标任务、复垦质量及选择合理复垦措施等，确定复垦投资的费用。通过工程设计和工程量测算进行土地复垦投资估算，能够详尽、系统地估算出后期土地复垦所发生的全部费用。

落实土地复垦方案可计算出总投资、单位面积投资等技术经济指标，同时对政府收取保证金提供科学合理的收费标准，保证后期土地复垦的实施和实效。

2.2.3 加强对表土资源保护

土地复垦方案的编制可加强对表土资源的保护。土地复垦方案在土地未被损毁时可根据实际情况确定可剥离的表土的厚度、方量及确定剥离表土的面积；确定表土的剥离、运输、储存、回覆等各个环节中施工方法和施工技术要求，确保原有剥离土壤保持肥力。

复垦施工过程中要求达到可供利用的状态，前期进行表土存储则可直接利用原有土层进行回覆，即保护原有土层不损毁，又不造成二次外购土源的浪费，减少造价成本保持生态环境，且复垦施工完后土壤能够尽快实现可供利用的状态。

2.2.4 保证复垦工作与采矿工程同步进行

《土地复垦条例》规定生产建设周期长、需分阶段实施复垦，矿山企业还应当对土地损毁情况进行动态监测和评价。土地复垦方案要求对拟损毁土地预测进行分析，生产年限较长的需