关于对地铁行业管理体制的探索与思考

关于对地铁行业管理体制的探索与思考要想研究体制，首先要对一些概念作出明确定位。

“体制”是指国家机关或企事业单位管理权限、工作部署和机构设置所遵循的基本制度的总称。

“机制”则讲组织机构内一整套能调动一切因素、井然有序、持续稳定发挥作用的工作运行方式。

“机构”就是单位内部具体的组织结构形式。

体制决定机制，机制调整往往伴随机构改革的进行，体制不调整、机制没理顺，就算进行了机构改革，新机构也难以运作。

职责不清、接口不畅、资源配置失衡、工作效率低下等等企业弊端，都源于体制这个“罪魁祸首”。

因此，我们需要进一步研究它、探索它。

一、全国地铁行业管理体制的基本类型。

综观全国大中城市地铁事业的发展，其管理体制的类型概括起来有四种：（一）集中统一制的总、分公司型以“天津、南京、深圳地铁”为典型代表。

天津地总于2000年8月7日成立，按照“政府支持和市场运作相结合”的建设方针，全面履行本市快速轨道交通建设甲方业主职能，具体包括：建设、融资、经营开发和运营管理四大职能。

该公司是具有独立法人资格的国有独资公司。

2002年10月，由原一级管理模式调整为二级管理模式，总公司本部设置“四部两室”六个职能部门，下设两个分公司，即：地铁投资公司（真正业主，主要承担融资职能）、地铁建设公司（执行业主，主要承担地铁建设职能），“经营开发公司”和地铁运营公司目前正在组建之中。

（二）事业总部制的总、分公司型以“广州地铁”为典型代表。

广州地总负责广州市快速轨道交通系统的建设、运营、沿线房地产物业的经营及开发；但不负责筹融资，由广州市计委专设“地铁筹资办公室”统筹解决。

从1992年12月28日成立至2001年底，该总公司下设建设公司、运营公司和实业公司，实行两级管理、两级核算。

2002年初改为总、分公司，实行一级核算，并推进了以建立现代企业制度为目标的体制改革，总公司设立“八部二室一委”，即建设事业总部（承担地铁建设施工管理）、运营事业总部（承担地铁运营管理）、资源开发事业总部（承担资源开发、多种经营和对非主业公司管理）、企业管理总部、人力资源总部、财务总部、监察审计部、党群工作总部、办公室、总工办、技术委员会。

此外，还设七个子公司，即：地铁设计院、地铁咨询公司、地铁物资公司、环境工程公司、广告公司、通信公司和物业管理公司。

（三）事权分设制的独立法人型以“上海地铁”为典型代表。

上海地铁在建设初期曾实行总公司制。

2000年进行管理体制改革，将原地铁总公司融资、建设、运营、监管四位一体的职能按属性划分为相对独立的四块：1、申通公司：是上海地铁的真正业主，由市计委“久事”公司和市建委“城投”公司共同投资组建，负责上海地铁工程的投、融资。

2、地铁建设公司：上属市建委，负责地铁建设施工管理，包括土建、设备选型、采购、安装、调试等。

3、地铁运营公司：上属市交通局，负责地铁运营管理，是经营性独立法人，公司本部设置10个职能处室，包括设施处、客运处、安保处、经营管理处、监察处、行办、党办等；下设8个专业分公司：包括车辆分公司、通号分公司、机电分公司、客运分公司、工务分公司、票务分公司、后勤分公司和总调度室，全部实行内部独立核算。

另外，尚有12个实业开发公司，全部为法人，实行独立核算。

4、上海轨道交通管理处：上属市交通局，对地铁轻轨实行行业监管。

（四）多元互补式的企业集团型以“北京地铁”为典型代表。

北京地铁一直实行总公司制，2002年初改制为企业集团模式，下设建设公司和运营公司。

二、地铁行业管理体制和组织结构形式呈现了各有千秋、利弊并存的特点。

融资、建设、运营、开发、监管是地铁行业所包容的五大职能，除监管属于典型的政府职能外，其余四种职能均属企业行为。

研究地铁行业管理体制，关键要研究四种职能是实行高度集中的一体化管理模式，还是实行专业切块的分散化管理模式；与此同时，确定企业的基本属性、组织形式及治理结构。

（一）从全国大、中城市建设地铁的实践经验看：在地铁工程建设初期，往往将四大职能纳入集中统一管理，实行总公司制，成为一级法人，独立核算。

这样有利于工程集中管理和统一组织协调，建设和运营的衔接，融资、建设、运营及经营开发工作的统筹安排等，从而避免重复纳税和很多不必要的扯皮，集中力量把项目促上去，但却缺少相互制衡的手段及方式。

（二）上海一反全国各地区的常态做法，独树一帜地实行专业切块的分散化管理模式，虽然加大职能之间相互制约的程度，以职能为平台划分的职责也较为清晰，有效地调动各方的积极性，更加贴近市场经营；但通过实践，也发现一些问题：1、四家各自为政，为了各自的利益矛盾较大，增加了政府协调的工作量。

2、加大了融资成本，每年需要政府注入大量资本金。

3、四家的接口问题比较大。

特别是建设期考虑长远运营和规模经营有局限性，致使地铁交付使用后需要很长时间磨合，给运营带来的后遗症难以解决。

三、地铁行业管理体制和组织结构形式的选择，应综合考虑城市管理体制、地域实际特点、规模运营程度和企业自身现状。

广州地总拥有资产121亿元、员工4662名，运营线路全长27.507公里。

在建项目包括二号线二期通车段、三号线及珠江三角洲城际快速轨道交通广州至佛山试验段。

其规划决定在未来五年内投入500亿资金，建成200公里的轨道交通路网。

广州地铁以香港地铁为目标，在机构调整中考虑到集中管理、重复纳税、运营亏损和同时建设的实际，采用了欧美、日本大型企业的典型组织形式——事业部制。

该模式由美国通用汽车公司副总经理斯隆创立，故称之为“斯隆模型”，有的也叫“联邦分权化”。

在总公司下按独立责任和利益划分出若干事业部，实行内部独立核算、自负盈亏。

总公司只保留预算、重要人事任免和方针战略等决策权，其他权力尽量下放。

这样，总公司就成为战略和决策中心，事业部则成为利润和成本中心，实现“政策管制集权化、业务运作分权化”。

事业部制能把公司的统一管理和专业分工更好地结合，公司和事业部的责、权、利划分较为明确，使企业最高决策机构能够集中力量考虑总目标、总方针和各项政策，事业部在不违背总公司的前提下，灵活处理日常生产经营活动，完全能够对市场变化作出最迅速的反映。

2002年广地实现日均客运量18.16万人次，总客运收入1.86亿元，全年运营支出2. 24亿元，虽然亏损3000万左右（不含设备折旧5167万元），但多种经营利润达到6118万元，加之财政补贴3000万元，总体经营利润达到227万元。

事业部组织形式初见成效。

目前广州地总向政府争取授权经营，组建地铁集团，从而向以地铁建设、运营为主体，资源开发全面发展的多元化互补型企业迈进。

上海地铁已经形成规模运营能力。

总体规划为17条线850公里，已有3条线65公里投入运营，正在建设3条线；计划2005年前再建成200公里，达到9条线运营；2010年将达到500公里运营。

2001年三条线日均载客量77.4万人次，票款总收入6.27亿元，在不计折旧的前提下总体盈利（含实业开发公司利润）。

建成三条线拥有固定资产262亿，业主为“申通”，负责固定资产折旧；运营公司为经营单位（独立法人），每年向“申通”上交资产使用费。

一般设备维护和改造由运营公司列入运营成本，设备大修和改造由申通补贴。

补贴和上缴资产使用费额度，每年双方协商并签定协议。

上海作为全国特大型城市之一，城市基础设施量大、固定资产多、从业人员杂，管理事物广。

如果将过多的管理职能放入同一企业，就会造成组织规模的无限膨胀。

在管理幅度有一定限度的情况下，管理层次与组织规模成正比，规模越大，管理层次就越多，容易造成管理上的漏洞。

所以上海自建国以来，多次强调分散型的城市基础设施管理体制，并经历了集中型——分散型——综合型——分散型的曲折变化。

其地铁行业的管理体制深受城市规模和基础设施管理体制的影响，体现了“事权尽量分设、避免过度集中、人财物随事转，责权利相统一”的原则。

在四大职能的分设的基础上，尤为引人注目的是实行了“分散下的局部集中”，比如：将运营和开发进行“打捆”，真正进入了地铁行业总投入、总产出，实现总利润的产业经营发展格局。

天津地铁规划为7条线，一号线正在建设，二、三号线前期工作同步展开。

天津地总成立两年多，就公司性质而言，虽与广州同属总公司制，但技术经验、管理水平和综合实力无法与后者相比，目前最主要的精力仍集中在第一条线的建设。

2002年9月，为着眼于长远发展，主管局对天津地总的管理体制和组织机构进行了大规模的探索式调整，我们“跑步进入”了按照一号线建成通车之后，产业渐成规模之时的未来管理模式。

在这段过渡期里，由于对未来模式中各个管理层次的职能尚未作出准确的细化和定位，这就出现了职责不清、接口不顺的现象，而多重管理层次的设置又与现实单一的工作形式构成了一对矛盾，使过渡期呈现了一种旧不象旧、新不象新、新旧相融的体制特点，从而在一定程度上造成管理的混乱。

如果对此做形象化的比喻，“就好像一个小孩穿了一件大人的衣裳，极不协调”。

总结天津的经验，企业管理体制和组织模式的选择，一定要与企业实际规模和现实生产力发展水平相适应，盲目超前或停滞落后的管理体制，都将会束缚企业的发展。

小孩可以脱掉大人的衣裳，重新穿上适合自己的童装，但这有可能会造成资源的过度浪费。

看来只有给这个孩子“快速进补”，加快成长进程，找准未来的发展方向，义无反顾地开拓下去，获许会达到“人、衣和谐”的境界。

四、组建现代企业集团、实现资本规模经营是未来地铁行业管理体制和组织形式的发展方向。

（一）对企业集团的基本认识。

企业集团既不同于单个的大型企业，也不同于一般的企业联合体，它是以实力雄厚的企业为核心，通过相应的组织形式和经济权责把众多企业联结在一起的多层次的法人联合体。

其特征表现在以下四个方面：第一，企业集团是法人联合体。

这意味着集团内成员各自独立，不是行政隶属关系，是合作关系，这种关系由集团章程加以规制。

第二，企业集团具有多层次的组织结构。

一是核心层，即带有母公司性质的集团公司。

二是紧密层，由被集团公司控股的企业组成。

三是半紧密层，由被集团公司参股的企业组成。

四是松散层，由承认集团章程，与集团公司有互惠性稳定协作关系的企业组成。

第三，企业集团的核心，即集团公司必须是具有企业法人地位的经济实体。

集团本身并不是法人，但集团公司必须是法人，这是因为为了保证集团统一的发展战略和总体规划的实现，集团公司必须具有一定的经济实力、相当数量的紧密层企业和投资中心的功能。

第四，企业集团成员之间必须通过一定的纽带（如：资产、契约）联结，才能组成一个有机整体。

企业集团兼备上述四个特征，才能做到名副其实，发挥特有的作用。

（二）组建企业集团是地铁行业实现生产力要素整合、经济联合互补发展的需要。

地铁作为城市轨道交通中一项重要的基础设施，体现了与其他市政设施不同的三个特点，即：资金投入大、建设周期长、涉及的子系统、子专业门类众多。