关于对地铁行业管理体制的探索与思考

关于对地铁行业管理体制的探索与思考

要想研究体制，首先要对一些概念作出明确定位。“体制”是指国家机关或企事业单位管理权限、工作部署和机构设置所遵循的基本制度的总称。“机制”则讲组织机构内一整套能调动一切因素、井然有序、持续稳定发挥作用的工作运行方式。“机构”就是单位内部具体的组织结构形式。体制决定机制，机制调整往往伴随机构改革的进行，体制不调整、机制没理顺，就算进行了机构改革，新机构也难以运作。职责不清、接口不畅、资源配置失衡、工作效率低下等等企业弊端，都源于体制这个“罪魁祸首”。因此，我们需要进一步研究它、探索它。

一、全国地铁行业管理体制的基本类型。

综观全国大中城市地铁事业的发展，其管理体制的类型概括起来有四种：

（一）集中统一制的总、分公司型

以“天津、南京、深圳地铁”为典型代表。天津地总于2000年8月7日成立，按照“政府支持和市场运作相结合”的建设方针，全面履行本市快速轨道交通建设甲方业主职能，具体包括：建设、融资、经营开发和运营管理四大职能。

该公司是具有独立法人资格的国有独资公司。2002年10月，由原一级管理模式调整为二级管理模式，总公司本部设置“四部两室”六个职能部门，下设两个分公司，即：地铁投资公司（真正业主，主要承担融资职能）、地铁建设公司（执行业主，主要承担地铁建设职能），“经营开发公司”和地铁运营公司目前正在组建之中。

（二）事业总部制的总、分公司型

以“广州地铁”为典型代表。广州地总负责广州市快速轨道交通系统的建设、运营、沿线房地产物业的经营及开发；但不负责筹融资，由广州市计委专设“地铁筹资办公室”统筹解决。

从1992年12月28日成立至2001年底，该总公司下设建设公司、运营公司和实业公司，实行两级管理、两级核算。2002年初改为总、分公司，实行一级核算，并推进了以建立现代企业制度为目标的体制改革，总公司设立“八部二室一委”，即建设事业总部（承担地铁建设施工管理）、运营事业总部（承担地铁运营管理）、资源开发事业总部（承担资源开发、多种经营和对非主业公司管理）、企业管理总部、人力资源总部、财务总部、监察审计部、党群工作总部、办公室、总工办、技术委员会。此外，还设七个子公司，即：地铁设计院、地铁咨询公司、地铁物资公司、环境工程公司、广告公司、通信公司和物业管理公司。

（三）事权分设制的独立法人型

以“上海地铁”为典型代表。上海地铁在建设初期曾实行总公司制。2000年进行管理体制改革，将原地铁总公司融资、建设、运营、监管四位一体的职能按属性划分为相对独立的四块：

1、申通公司：是上海地铁的真正业主，由市计委“久事”公司和市建委“城投”公司共同投资组建，负责上海地铁工程的投、融资。

2、地铁建设公司：上属市建委，负责地铁建设施工管理，包括土建、设备选型、采购、安装、调试等。

3、地铁运营公司：上属市交通局，负责地铁运营管理，是经营性独立法人，公司本部设置10个职能处室，包括设施处、客运处、安保处、经营管理处、监察处、行办、党办等；下设8个专业分公司：包括车辆分公司、通号分公司、机电分公司、客运分公司、工务分公司、票务分公司、后勤分公司和总调度室，全部实行内部独立核算。另外，尚有12个实业开发公司，全部为法人，实行独立核算。

4、上海轨道交通管理处：上属市交通局，对地铁轻轨实行行业监管。

（四）多元互补式的企业集团型

以“北京地铁”为典型代表。北京地铁一直实行总公司制，2002年初改制为企业集团模式，下设建设公司和运营公司。

二、地铁行业管理体制和组织结构形式呈现了各有千秋、利弊并存的特点。

融资、建设、运营、开发、监管是地铁行业所包容的五大职能，除监管属于典型的政府职能外，其余四种职能均属企业行为。研究地铁行业管理体制，关键要研究四种职能是实行高度集中的一体化管理模式，还是实行专业切块的分散化管理模式；与此同时，确定企业的基本属性、组织形式及治理结构。

（一）从全国大、中城市建设地铁的实践经验看：在地铁工程建设初期，往往将四大职能纳入集中统一管理，实行总公司制，成为一级法人，独立核算。这样有利于工程集中管理和统一组织协调，建设和运营的衔接，融资、建设、运营及经营开发工作的统筹安排等，从而避免重复纳税和很多不必要的扯皮，集中力量把项目促上去，但却缺少相互制衡的手段及方式。

（二）上海一反全国各地区的常态做法，独树一帜地实行专业切块的分散化管理模式，虽然加大职能之间相互制约的程度，以职能为平台划分的职责也较为清晰，有效地调动各方的积极性，更加贴近市场经营；但通过实践，也发现一些问题：1、四家各自为政，为了各自的利益矛盾较大，增加了政府协调的工作量。2、加大了融资成本，每年需要政府注入大量资本金。3、四家的接口问题比较大。特别是建设期考虑长远运营和规模经营有局限性，致使地铁交付使用后需要很长时间磨合，给运营带来的后遗症难以解决。

三、地铁行业管理体制和组织结构形式的选择，应综合考虑城市管理体制、地域实际特点、规模运营程度和企业自身现状。

广州地总拥有资产121亿元、员工4662名，运营线路全长27.507公里。在建项目包括二号线二期通车段、三号线及珠江三角洲城际快速轨道交通广州至佛山试验段。其规划决定在未来五年内投入500亿资金，建成200公里的轨道交通路网。广州地铁以香港地铁为目标，在机构调整中考虑到集中管理、重复纳税、运营亏损和同时建设的实际，采用了欧美、日本大型企业的典型组织形式——事业部制。该模式由美国通用汽车公司副总经理斯隆创立，故称之为“斯隆模型”，有的也叫“联邦分权化”。在总公司下按独立责任和利益划分出若干事业部，实行内部独立核算、自负盈亏。总公司只保留预算、重要人事任免和方针战略等决策权，其他权力尽量下放。这样，总公司就成为战略和决策中心，事业部则成为利润和成本中心，实现“政策管制集权化、业务运作分权化”。事业部制能把公司的统一管理和专业分工更好地结合，公司和事业部的责、权、利划分较为明确，使企业最高决策机构能够集中力量考虑总目标、总方针和各项政策，事业部在不违背总公司的前提下，灵活处理日常生产经营活动，完全能够对市场变化作出最迅速的反映。

2002年广地实现日均客运量18.16万人次，总客运收入1.86亿元，全年运营支出2. 24亿元，虽然亏损3000万左右（不含设备折旧5167万元），但多种经营利润达到6118万元，加之财政补贴3000万元，总体经营利润达到227万元。事业部组织形式初见成效。目前广州地总向政府争取授权经营，组建地铁集团，从而向以地铁建设、运营为主体，资源开发全面发展的多元化互补型企业迈进。

上海地铁已经形成规模运营能力。总体规划为17条线850公里，已有3条线65公里投入运营，正在建设3条线；计划2005年前再建成200公里，达到9条线运营；2010年将达到500公里运营。2001年三条线日均载客量77.4万人次，票款总收入6.27亿元，在不计折旧的前提下总体盈利（含实业开发公司利润）。建成三条线拥有固定资产262亿，业主为“申通”，负责固定资产折旧；运营公司为经营单位（独立法人），每年向“申通”上交资产使用费。一般设备维护和改造由运营公司列入运营成本，设备大修和改造由申通补贴。补贴和上缴资产使用费额度，每年双方协商并签定协议。

上海作为全国特大型城市之一，城市基础设施量大、固定资产多、从业人员杂，管理事物广。如果将过多的管理职能放入同一企业，就会造成组织规模的无限膨胀。在管理幅度有一定限度的情况下，管理层次与组织规模成正比，规模越大，管理层次就越多，容易造成管理上的漏洞。所以上海自建国以来，多次强调分散型的城市基础设施管理体制，并经历了集中型——分散型——综合型——分散型的曲折变化。其地铁行业的管理体制深受城市规模和基础设施管理体制的影响，体现了“事权尽量分设、避免过度集中、人财物随事转，责权利相统一”的原则。在四大职能的分设的基础上，尤为引人注目的是实行了“分散下的局部集中”，比如：将运营和开发进行“打捆”，真正进入了地铁行业总投入、总产出，实现总利润的产业经营发展格局。

天津地铁规划为7条线，一号线正在建设，二、三号线前期工作同步展开。天津地总成立两年多，就公司性质而言，虽与广州同属总公司制，但技术经验、管理水平和综合实