我国现行环境保护法现状之思考

中国现行《环境保护法》现状之思考

中国现行的《环境保护法》是1989年经过的, 距今已有。在如此长的一段时间内, 中国的经济和法制都有了长足的发展, 原有的《环境保护法》在大的方面已经不能适应现在的经济体制和社会理念, 也不能应对现在的环境状况。因此, 需要对现行《环境保护法》进行全方面的审视和评判, 以促成其及时修订。

本文拟从宏观和微观两个角度对现行《环境保护法》进行评价, 指出其不足之处, 并提出完善意见。

在宏观上, 中国现行《环境保护法》主要存在着价值观、法律地位和基本内容三方面的问题。

首先, 在价值追求上, 应该从协调发展转变为可持续发展。现行《环境保护法》的第一条叙述了该法的立法目的, 即”为保护和改进生活环境与生态环境, 防治污染和其它公害, 保障人体健康, 促进社会主义现代化建设的发展, 制定本法。”这就将立法目的的落脚点放在了经济目的上。既然环境保护的目的就在于经济建设, 则当环境效益与经济效益特别是暂时的地方的经济效益相矛盾时, 人们在实践中往往出于逐利的本性牺牲环境以求得经济的发展。这也就是发达国家走过的已经被实践证明代价高昂的”先污染、后治理”的发展道路。因此, 该条规定的立法目的有失偏颇。

该法在第4条规定: ”国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划, 国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施, 使环

境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定体现的”协调发展观”虽然在当时是比较先进的, 可是现在看来, 已经不能适应时代的要求了。

众所周知, 当今社会在发展上面的主流思想已经是可持续发展。早在1987年联合国就首次提出了”可持续发展”的概念。 1992年联合国环境与发展大会之后, 可持续发展的理念逐渐得到了世界各国的广泛认同与接受。中国的执政党也提出了与可持续发展实质一致的科学发展观。发展已经不但仅指经济指标的增长, 而是包括生态、经济和社会等方面;也不但仅是本代人的发展, 也考虑后代人的权益和发展。

协调发展和可持续发展的区分决不但仅是字面的差异, 实质上是不同性质的发展观的体现。协调发展虽然也考虑了环境因素, 但基本上是把环境保护作为一种工具性的工作, 以保证经济和社会的发展的正常进行, 而非作为价值性目的, 没有认识到环境和生态本身所具有的价值。

正因为整个环境法的价值取向上的偏差, 才造成了环境保护法在许多具体制度上的不完善, 使得实践中许多地区实际上依然再走”先污染、后治理”的老路, 以致”全国环境形势依然严峻, 相当多的地区环境污染和生态破坏状况依然没有得到改变, 有的甚至还在加剧, 环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因素。”

因此, 应当明确宣示可持续发展原则, 修改《环境保护法》的立法目的为”为保护和改进生活环境与生态环境, 防治环境污染、破坏和其它公

害, 保障人体健康, 维护环境权益, 提高环境质量, 促进经济、社会和环境的可持续发展, 根据宪法制定本法。”在《环境保护法》的具体制度设计中都要以可持续发展作为指导思想。

其次, 在基本内容上, 现行《环境保护法》基本局限于污染防治, 关于自然资源保护的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容, 在法律条文上体现为现行《环境保护法》的第三章”保护和改进环境”。从条文数量上看, 只有8个条文;从法律规范的角度看, 这些规定都比较抽象和笼统, 多是原则性的规定, 没有具体的权利义务规定。只泛泛地规定了主体(该章中主要是政府)应当如何行为, 却完全没有规定否定性法律后果。例如, 环境保护法第16条规定: ”地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改进环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施。因此, 属于不完全的法律规则, 从法律实施效果上分析的话, 几近形同虚设。

忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如, 当前的”三同时”制度尚仅限于污染防治, 不利于整体环境保护。当前的环境影响评价制度也有同样的局限性。

环境和资源原来就是联系紧密的两个要素。在环境科学中, 环境和自然资源是统一的。首先, 环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的, 二者都是人类生存、发展所必不可少的物质条件。其次, 环境是以自然资源为主要实物载体和组成部分的, 是以自然资源为主

体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构和功能的集合体;而自然资源则相应的是自然环境在自然界的最基本表现形式, 是自然环境这一整体中的最重要的局部。从该种意义上来说, ”环境是自然资源的来源和存在处所, 自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场, 环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”因此, 将此二种客体融合起来, 由同一部基本法进行调整, 有利于环境的整体保护。环境保护也决不但仅是防治污染就能解决的。将二者相统一, 还能够从立法层面上防止污染防治和资源保护在执法过程中的相互分离和矛盾, 促进环境保护总目标的实现。

最后, 在法律地位上, 现行《环境保护法》的处境比较尴尬。按照《环境保护法(试行)》立法时的设想, 当时即将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法。据1979年制定《环境保护法(试行)》的立法文献记载, ”将环境保护法作为环境保护的基本法, 主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策, 而一些具体的规定, 则将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。” 若充当环境保护的基本法, 既需要在内容上加以体现其”基本”, 也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是说, 《环境保护法》需要具有国家基本法的地位。可是, 现行的《环境保护法》并不是由全国人大经过的, 而只是由全国人大常委会经过的。这样, 它并不属于中国立法体制中的基本法, 而是普通法。如此, 《环境保护法》与原来应属于同一等级的《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等法律相比较, 就处于低一等级的处境。而与本事域的《水污染防

治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》等环境资源保护单行法处于同一效力等级, 不具备基本法的形式地位。因此, 既无法实现与其它部门法的平等对接, 又无法从法律体系上统领环境资源法。

将《环境保护法》作为一项基本法, 并不是出于环境法研究者的一厢情愿, 而是出于环境保护的重要性及其在社会生活中的地位。环境保护是整个国家、社会和公民生活中带有根本性、全局性的、基本的关系和问题, 属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。从立法学上看, 已经具备了基本法律的性质。而且环境保护是中国的基本国策。因此, 从其内容的重要性上也应当使《环境保护法》具备基本法的地位。

因此, 在修改《环境保护法》时, 应当由全国人民代表大会经过, 从立法程序上保证其基本法地位。

在微观层面上, 现行《环境保护法》在环境保护法基本原则, 环境保护基本制度, 环境权确认和保护以及环境保护法律实施和救济等方面均存在有待完善之处。

现行环境保护法规定的一些基本原则已经过时。《环境保护法》第24条规定了”谁污染、谁治理”原则。从字面上即能够看出, 该原则仅适用于污染治理领域。而现实的环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。而且国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定了更为全面和科学的”污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。可是, 该决定仅仅是一个行政法规的规定, 效力等级太低,