我国区域经济政策演化与特殊经济区的设立

我国区域经济政策演化与特殊经济区的设立
摘要：国家综合配套改革试验区作为中国改革的最新形式，体现了中国区域经济政策的发展和演化。

从国家区域经济政策与特殊经济区的关系入手，阐述了综合配套改革试验区设立的背景、目的、内涵，分析了国家综合配套改革试验区和最初经济特区的异同点。

关键词：综合配套改革试验区；区域经济政策
中图分类号：f119.9 文献标志码：a 文章编号：1673-291x（2012）35-0034-03
区域政策是区域经济政策的简称，又称地区政策、区域发展政策等，区域政策的提出依据的基本思路是政府干预主义，致力于解决区域问题与协调区域利益矛盾。

中国的区域经济政策催生了一个个特殊经济区，特殊经济区的发展又推动了区域经济政策的演变。

国家综合配套改革试验区是我国特殊经济区的最新表现形式。

一、我国区域经济政策演化
区域政策是根据区域差异而制定的以协调区域间关系和区域宏
观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域的发展。

由于区域政策是一门动态性很强的学科，在不同的体制背景、不同的发展阶段下，会有不同的区域政策。

改革开放以来，中国政府根据不同时期的社会经济发展态势，制定了不同的区域政策。

从均衡发展到非均衡发展转型，从行政区经济向经济区经济转型，从抑制城市化向快速发展城市化转型，从城市经济向城乡统筹转型，从区域优先向区域创新转型，这一系列区域政策的演进与发展推动着中
国经济的快速发展。

中国改革开发放后区域经济政策的发展可以划分为向东倾斜、沿边沿江重点开发、协调发展、全方位改革试点4个阶段。

其中，前三个阶段主要以大量优惠政策带动区域发展，后一阶段则需要“内源式”制度创新推动城市的经济、政治、文化、生态等各方面齐头并进。

其具体的划分可以通过表1体现。

二、我国特殊经济区建设
（一）特殊经济区的概念
特殊经济区，有广义和狭义之分。

广义的特殊经济区一般指一定经济区域在某一方面或多方面有别于一般经济区；狭义的特殊经济区则指一个主权国家为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定并实施特殊政策，形成有特殊功能的经济区域。

在中国，狭义特殊经济区指深圳为代表的5个经济特区，广义特殊经济区则包括：经济特区、沿海沿边沿江开发城市、经济技术开发区、保税区、综合配套改革试验区等。

（二）我国区域政策与特殊经济区的关系
区域政策具有两个不可分割的特征：第一，地区倾斜——即对选定地域单位予以利益补助，只有当各区域受到不同水平的政府支持的权利让与时，区域政策才存在。

第二，区域政策的集中化——区域政策始终是一个“来自上面”的政策，但并不意味着它是中央政府才持有的特权。

这两个特点是中国区域政策的灵魂。

改革开放之后，由计划经济向市场经济转制，将经济发展的重点指向东部沿海
地区，由中央政府对于沿海地区施以大量的优惠政策。

随着重点发展区域的变化，中国区域经济政策也根据所选区域的特点和现状而动态变化。

伴随着中国区域经济政策的动态发展，特殊经济区与中国的改革开放政策交织在一起，相互促进，并且与改革开放政策体现出一种共时性特征。

共时性的本意在于说明是非因果关系事件在时间上的神秘同步性，这里我们用来指特殊经济区发展与中国的改革开放决策的同步性。

特殊经济区在中国的发展，表现为与改革开放的静态共时性特征。

从最早的经济特区，一直到现在的国家综合配套改革试验区建设，特殊经济区的设立和发展始终与中国的区域经济政策的发展交织在一起，相互促进。

中国的特殊经济区伴随着中国区域经济政策的演变，一路发展至今，经历了东部优先发展、沿边沿江战略、区域协调发展几个阶段。

现如今，我国社会的主要矛盾已经不再是经济发展问题，而是社会、经济、文化、环境等多方面问题日益突出，为了解决这个问题，我国特殊经济区也发展出了新的形式，即国家综合配套改革试验区。

三、特殊经济区新形式——国家综合配套改革试验区
改革开放30年，特殊经济区的发展就是制度创新的过程，从最初经济特区自上而下“摸着石头过河”，率先在计划经济体制下进行市场经济改革，到浦东新区建设时由中央政府直接宣布和推动的重大举措，再到如今的综合配套改革试验区，提出给予“先行先试”，渡让部分中央权力到地方政府，将改革范围延伸到经济领域以外，
已经触及改革的“深水区”。

可以说，改革已经到了最重要的阶段。

（一）国家综合配套改革试验区设立
1.设立原因。

经过近30多年的不懈努力，中国经济改革已经取得了令世人震惊的成绩，“特区”也一直是对外开放的排头兵。

在如今特区的特殊政策淡化之后，我国的经济、社会、文化的发展走到了一个新的阶段。

当前社会主义市场经济体制确立，各方面的运行机制和管理体制有了一个基本框架，制约经济社会发展的一些深层次矛盾和体制障碍逐渐体现出来，出现了新的利益主体多元化的格局，致使现在的改革不再具有明显的“红利性”，而且往往是出台一项政策如果使一部分人受益，就会使另一部分人受损。

继续改革所面临的复杂性、艰巨性、风险性大大增强，因而对于改革的配套性、综合性提出了新的要求。

为此，一种适应科学发展观和构建和谐社会的战略思想，及其与之对应的改革发展模式——国家综合配套改革试验区应运而生。

2.设立目的。

中国经济开始寻求在质上的转变，国家综合配套改革试验区力求综合地解决在经济和社会发展的关键时刻出现的复
杂问题。

每个试验区由于其位置和设立初衷的不同，都有各自明确的发展目标和希望解决的问题。

例如，上海浦东新区的发展目标是建立制度完善、运行高效的市场经济体制；天津滨海新区的目标是完善社会主义市场经济体制，带动环渤海区域经济增长；武汉都市圈和长株潭城市群是为了探索“资源节约型”和“环境友好型”社会的建设路径；成渝试验区的发展目标是打破城乡二元结构，建设
城乡统筹发展的体制机制；厦门市是深化两岸交流合作综合配套改革试验；义乌市是国际贸易综合改革试点；温州市是金融改革试验区。

而在各分区目标之上，国家综合配套改革试验区还有一个最终目标，通过在综合配套改革试验区内形成一种制度自发创新的机制，制度空间内的参与主体通过权衡制度变迁的成本和收益，决定有利的制度产生，取代原有的缺乏效率的制度，而克服改革过程中所存在的阻碍经济运行效率最大化的体制障碍，实现经济、社会的和谐发展。

（二）国家综合配套改革试验区内涵
“国家综合配套改革试验区”是一个全新的事物，还没有统一的界定。

学术界认为，“国家综合配套改革试验区的含义应该是顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系
内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位或专题性改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。

”可以从三个层面理解：第一，“国家层面”。

将试验区上升到国家层面，基于试验区“先行先试”的自主制度创新权，通过综合配套改革试点对全国的区域经济发展起到“带动和示范”作用。

第二，“综合配套改革层面”。

指改革不再是若干分散的单项改革，而是综合配套改革、专题性改革，是一项系统性的工程，需要处理好方方面面的交互关系，以期实现多层面、立体式协调发展。

第三，“试验区层面”。

指综合配套改革的“先试、先行”，选出特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试
验，通过“试验”积累经验，在取得一定成效之后全面铺开，着眼于“制度创新”，以“立”为主，以全面制度体制建设的方式推进改革，即能减少风险，又能保证社会的稳定发展。

（三）国家综合配套改革试验区与以往经济特区的异同
1.二者相同点。

综合配套改革试验区是对以往改革的深化和进一步发展。

它和以往经济特区都是通过改革试验来摸索进一步发展的经验，都是要解决一个在不清楚实现目标的过程中将要遇到风险的情况下，如何通过逐步探索和“试错”来不断前进的问题，即如何“过河”的问题。

自改革开放以来我国的改革都是以具体国情为出发点的，这就决定了不管是以往的改革形式还是最新的国家综合配套改革试验区，在其设立之前都没有完全可供借鉴的模板，都是采取选择一些试点城市或者区域进行“试错”，经过试点成功后再推广。

2.二者的差异。

根据诺斯的制度变迁理论，随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期增加的收益。

当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度变迁。

综合配套改革试验区是对以往改革模式的深化和反思，它们之间存在着六个方面的不同之处。

一是设置区域不同。

试验区域的选择，既根据体制改革的需要，又根据我国区域经济发展不平衡的客观存在需要。

试验区与以往的改革在区域安排上都不具有随机性，而是按照一定的条件和规则进
行选取。

改革初期资源和物质条件的限制，也为把失败的影响降至最低，初期经济特区位置没有选择在经济实力较强的区域，而是选择在了经济水平较低的、偏居一隅的地区。

另外，发展外向型经济，特区就需要放在沿海地区。

作为国家或区域新的经济增长极，综合配套改革试验区的区域选择应具有较强的经济实力，可以承受得住体制变革所带来的冲击和改革的成本，并且在全国或区域性的影响力和示范效应。

具有明显的区域综合优势，具有极强的区域创新能力，这就又要求国家综合配套改革试验区的选址靠近或者直接位于科技实力雄厚的地区。

二是给予政策不同。

经济特区之所以“特”，在于国家赋予了这些地区一系列优惠政策，如特殊的关税政策、所得税政策、外贸政策、金融政策、投资政策、土地使用政策、人员出入境政策、比较大的经济活动自主权等等。

试验区与老经济特区相比较，其共同点都是在现有的基础上给予各种优惠政策，推动局部优先发展，而后带动区域发展的创新发展模式，但是综合配套改革试验区并没有获得中央给予的实体优惠政策。

例如，中央对浦东综合配套改革试验区采取了“三不”政策，即一分钱不给，一个项目没有，一条财税优惠政策没有，而与此同时赋予了“先行先试权”。

赋予制度创新方面先试先行的优先权，使地方能在完善市场经济体制乃至行政体制的探索中拥有更大的自主权。

三是设立背景不同。

改革开放初期，经济发展水平落后，国际化程度极低。

高度集中的计划经济体制，并没有带来预想中的“国民
经济有序发展”，而与市场脱节的计划，常成为国民经济正常发展的扰乱因素。

经过30多年的改革，我国国际化水平、市场化程度和人民生活都大大提高，单纯注重经济增长的单项式改革所引发的新的矛盾已经超出了经济领域，成为了阻碍继续改革的社会矛盾。

经济结构调整所带来的区域差距、贫富差距、城乡二元经济结构、经济发展中的资源约束、可持续发展、经济发展方式的转型等问题制约着经济的继续发展，综合配套改革试验区正是针对上述问题进行分门别类试验及促进这些方面的改革，如探索“统筹城乡”的成渝试验区，探索“资源节约型和环境友好型社会建设”的武汉城市圈和长株潭城市群试验区。

四是最终目的不同。

我国最初设立经济特区的目的是希望凭借优惠的经济政策和鼓励措施来吸引境外投资者进入特区，推动地方经济发展，进一步带动中国经济，借此国家能够观察到资本主义与社会主义体系之间的相互影响作用，并评估经济特区实验所带来的得失。

而新特区设立的核心在于“综合配套改革”，其最重要的目的就是在于改变多年以来形成的单纯强调经济增长的发展模式，从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发、环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制，积累经验，为全国进一步深化改革开放提供示范性和带动性作用。

五是发展初始条件不同。

新中国成立后，实施了“优先发展内地”，向“三线”地区倾斜的区域政策。

奠定了西部工业化的基础，但是基于政治导向的区域政策给国民经济的发展带来了极大的问题，导
致东部沿海地区经济发展边缘化和各大经济区封闭发展、重复投资及区域产业结构趋同化问题。

经济特区设立在当时较为落后的沿海地区，这就造成了特区设立之初面临着大量的问题，资金严重不足，基础设施几乎没有，国内质疑不断，面临着巨大的压力。

综合配套改革试验区需要试点城市对于改革成本有足够的承受能力，又需要对所在区域甚至全国产生影响和示范作用。

因此，综合配套改革试验区所选城市或区域都是具有极强经济实力，城市建设已经发展到一定阶段的地区，并且试验区可以说获得了自上而下的支持。

六是对周围地区的影响不同。

经济特区的发展主要依靠国家给予的优惠政策，以吸引国家总体资源向特区内部的聚集，由此带来特区经济的迅速发展。

因此，发达地区的经济发展在一定程度上是以牺牲了其他地区的发展为代价，相对剥夺了其他地区的发展资源和机会。

而综合配套改革试验区在发展的同时特别侧重区域协调和城乡一体化的概念，以不侵犯其他地区利益为原则，通过较强的辐射作用带动和影响周围地区共同发展，从而实现区域一体化和城乡一体化的宏伟目标。

结语
我国区域经济政策的发展演化可以划分为“向东倾斜、沿边沿江重点开发、协调发展、全方位改革试点”4个阶段。

每个阶段都伴随着特殊经济区的设立和建设，从经济特区、沿海沿边沿江开发城市、经济技术开发区、保税区到综合配套改革试验区等。

国家综合配套改革试验区与以往的改革都不相同，但它们的发展都对我国区
域经济政策的发展产生深刻的影响。

尽管国家综合配套改革试验区的发展还存在着许多问题和障碍，例如试验区的合法性问题，利益协调问题等等，但是国家综合配套改革试验区的结果明确：通过“先行先试”，为其他地区提供发展的思路和经验，进一步推动中国经济和社会的全面转型和创新发展。