广东高院关于小额诉讼制度实施情况调研报告

广东高院关于小额诉讼制度实施情况调研报告编者按：新民事诉讼法增加了关于小额诉讼的规定。

转眼，新法实施一年有余，小额诉讼是否有效解决了法院案多人少、诉讼拥堵的突出矛盾？是否能实现纠纷解决低成本和高效率目标？广东省高级人民法院课题组以广东的司法实践为研究样本，探讨小额诉讼制度的现状、经验、问题，试图提出完善建议。

完善小额诉讼制度规范程序救济途径
——广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告
表一： 2013年广东法院小额诉讼案件整体情况表
表二：2013年广东法院小额诉讼案件审理周期统计表
一、小额诉讼制度实施后的基本情况及存在问题
分析2013年1月至2013年12月底的司法统计数据，广东法院适用小额诉讼程序一年间的基本情况是：
（一）适用率较低。

2013年，民事一审案件中标的额为2011年度广东省就业人员年平均工资30%以下（13546元）的案件约为176896件，占37.86%。

其中，适用了小额诉讼程序审理的为17329件，仅占9.80%，占全部民事一审案件的比重为3.71%，从适用率来看，并不理想（见表一）。

（二）适用案件类型过于集中。

适用小额诉讼程序审理的民事案件类型较为集中，电信服务合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷和侵权责任纠纷，这五大案由占小额诉讼案件总量的45.67%。

适用小额诉讼
程序的案件类型过于集中，反映小额诉讼程序的功能价值难以在不同类型案件中得到广泛体现。

（三）受益群体并不显著。

从案件类型来看，电信服务合同纠纷与物业服务合同纠纷占的比重较大，两者合占23.86%。

两种纠纷均为电信企业、物业管理等公司机构为原告提出诉讼，两者案由占小额诉讼案件的比重较大，从侧面上反映了亟须获得简便、低成本司法程序的诉讼弱势群体在已适用小额诉讼程序的案件中占的比重比表面数字更少。

（四）案多人少矛盾较大的法院适用情况不佳。

小额诉讼程序是为解决缓解法院案多人少、诉讼拥堵的司法现实问题而设置的。

但从统计数据来看，适用小额诉讼程序比重较大的，却是受理案件不多、人案矛盾不大的法院。

法官年人均办案排在广东全省倒数序列的汕尾、揭阳和云浮，适用小额诉讼的比重分别为34.38%、26.87%和10.52%，适用率排全省前列；而办案压力较大的广州、深圳和东莞地区，年人均办案数量平均在100件以上，适用小额诉讼的比重反而较小，分别为1.69%、8.39%和6.73%。

（五）案件未能实现快审快结。

小额诉讼程序案件在1天内审结的有3.67%，在2至7日内审结的有28.79%、在8至30日内审结的有33.47%，而超出30日结案的一般审理规定的占33.63%，未能真正体现快审快结。

2013年广东省各级法院民事一审平均审理时间是96天，与2012年94天相比，实施小额诉讼并未使整体审理时间明显减少（见表二）。

二、对小额诉讼制度实施情况的问卷调查分析
为了更好研究小额诉讼制度，本课题组制作调查问卷对办案法官和当事人、普通民众开展调查。

共回收有效调查问卷1663份，其中面向法官的766份，面向诉讼当事人的842份，面向普通网民的55份。

对以上问卷的分析，主要反映以下内容：
（一）对小额诉讼程序的了解与其对法律的认知程度成正比。

在受访的法官中，对程序的了解程度而言，37.52%非常清楚，54.25%一般了解，两者合占
91.77%。

仅有8.23%的法官对该程序不是很清楚。

在诉讼当事人群体中，认为清楚的占32.73%，且当事人具有本科以上学历的居多；认为仅听说过小额诉讼名称的占32.61%；没有听说过的占34.65%。

在非从事法律工作的网民，近69.23%的人没有听说过。

说明，普通民众对小额诉讼的了解程度并不高。

（二）当事人对一审终审的接受程度不高。

在描述如果法院规定1.5万元以下的金钱给付类案件强制适用小额诉讼程序，不得提起上诉，占31.21%的诉讼当事人明确表示不能接受；约67.79%的诉讼当事人表示在保证审理速度和质量的前提下可以接受。

（三）部分法官对小额诉讼程序的功能定位模糊。

在描述若案件既符合小额诉讼程序又符合一般简易程序，占59.61%的法官倾向适用小额诉讼程序。

在调查中，占34.95%的法官认为两者在功能上重叠，占49.08%的法官认为不重叠，其余的表示不清楚。

认为会带来办案压力的占43.79%；认为适用该程序对案件调撤情况存在不利影响的占14.12%；认为对承办案件的信访情况存在不利影响的占
35.12%；认为不能带来工作便捷的37.43%。

从问卷调查中可以看到，小额诉讼程序未被当事人所广为认知，显示小额诉讼程序推广力度不足；一审终审为当事人所顾虑，显示小额诉讼程序的价值宣传不够；法官对适用小额诉讼程序意愿不高，反映出法院内部对小额诉讼程序的保障制度尚未健全，这些均与下述的司法统计数据相吻合。

三、对小额诉讼制度适用率不高的原因分析
小额诉讼程序旨在扩大司法利用、降低司法成本、提高司法效率。

但适用小额诉讼程序一年后，小额诉讼的适用情况远远低于预期。

产生这一问题的原因，主要是由于法院、当事人对小额诉讼的顾虑降低了其价值吸引力，使本应积极推进适用
小额诉讼程序的法院一方，不“选择”适用小额诉讼程序；本应踊跃接受适用小额诉讼程序的当事人一方，不“愿意”适用小额诉讼程序。

（一）诉讼当事人的原因
1.对小额诉讼程序这一新生事物仍然陌生。

作为一项新的诉讼制度，小额诉讼的法律效果和社会效果尚未完全体现，大部分当事人不知道、不了解、不信任小额诉讼程序。

针对诉讼当事人的调查亦显示，仅听说过和没有听说过小额诉讼程序的合占67.26%；针对普通网民群体的调查，近69.23%的人对小额诉讼程序一无所知。

对新生事物的陌生和抗拒，使当事人甚至在诉讼过程中故意规避适用小额诉讼。

2.对小额诉讼程序一审终审的担忧。

实行一审终审是小额诉讼程序的最大亮点，但亦是目前当事人接受小额诉讼程序的最大障碍。

出于对当前司法权力的不信任，当事人担心输了官司又没有上诉纠正的机会；而有些当事人想利用上诉权拖延时间，亦不愿意丧失上诉权。

在对诉讼当事人的调查中，问及如果法院规定1.5万元以下的金钱给付类案件强制适用小额诉讼程序，不得提起上诉，虽有约67.79%的诉讼当事人表示能保证审理速度和质量可以接受，但占31.21%的诉讼当事人明确表示不能接受。

（二）法院自身原因
1.对信访维稳责任的顾虑。

小额诉讼程序实行一审终审，当事人不能上诉，对自身权利的救济只能通过申诉申请再审或者信访渠道去进行，如果当事人对判决结果不满意，一审法院将承担较大的判后答疑和申诉信访等维稳压力。

目前，小额诉讼案件中近84.55%的案件以调解或撤诉的方式结案，反映了一审法院的法官不愿承受这种压力，希望将压力转移给上级法院的主观心态。

2.对小额诉讼程序审限的顾虑。

小额诉讼案件要求法官原则上须在一个月内审结。

但在实际适用小额诉讼程序过程中，在诉讼文书送达环节就耗费了一大半的审
限。

现时人户分离较为普遍，送达不能的情况时有发生，小额诉讼程序案件在提高送达成功率上并没有更好的办法。

尽管可以通过审批程序突破“一个月”的内部审限规定，但对于案件较多的法院来说，由于内部考核等诸多因素影响，小额诉讼案件较短的审限客观上给法官造成较大的审判压力。

3.对内部绩效考核的顾虑。

由于小额诉讼程序实行一审终审，审理期限要求较短，相比一般简易程序案件，较容易引起再审申请、信访投诉率等指标数值增加，影响法院考核成绩，承办法官有可能在内部绩效考核中得到负面评价。

适用小额诉讼程序不会造成考核的“加分”，但却有机会造成考核的“减分”，使法院及承办法官都心存顾虑，影响小额诉讼程序的适用。

四、完善小额诉讼制度适用的对策与建议
从广东省法院适用小额诉讼程序的情况来看，破解当前小额诉讼程序困境，消除适用小额诉讼程序的种种顾虑，首要的是要在现有的简易程序的基础上进一步简化，为小额诉讼程序建构专门的制度和流程，充分发挥小额诉讼程序的功能。

（一）建立专门的小额诉讼法庭
在机构设置上，应采用单设小额诉讼法庭专司小额诉讼案件的路径，可在以下两方面发挥难以替代的作用。

一是小额诉讼“二元标准”选择的问题。

小额诉讼程序的适用存在“二元标准”，即在“以争议的标的额为标准”的客观标准基础上，又存在“案情状况标准”的主观标准。

建立专门的小额诉讼法庭，即可解决对案件是否适用小额诉讼程序的筛选甄别问题。

小额诉讼的立案和审判放在同一个法庭，案件不再移送审判庭而是全程放在小额诉讼法庭处理，只是确实需要转换为普通程序时才移交审判庭。

这样，能有效解决对小额诉讼主观标准难以把握的问题，减少不同部门之间工作协调的效率损失。

二是专业化审判的问题。

将普通案件与小额诉讼案件均交由同一个法庭审理，显然不利于审判人员的专业化分工。

小额诉讼案件大多集中在涉民生案件范围，案情简单，审理难度低于其他案件，设立专门审理机构，有利于法官集中精力处理案件，提高效率。

特别是在当前基层法院对小额诉讼积极性不高的前提下，设立专门的机构和专人进行审理，有利于小额诉讼程序的推进。

（二）坚持小额程序的强制适用
根据民诉法规定，我国小额诉讼程序应为强制适用。

这包括了两层意思，即小额诉讼程序的适用范围应当是法定的，既不能允许当事人对法定范围内的案件选择不适用小额程序（除非法官认为适用小额诉讼程序不适当），也不允许当事人对应当适用普通程序或一般简易程序的案件选择适用小额诉讼程序。

这是因为，设置小额诉讼程序是基于对诉讼成本的考虑，关系到国家司法资源的分配和有效使用问题。

本该适用小额诉讼程序的案件，基于当事人的意志而不适用，程序设置就失去了应有的意义；本不该适用小额诉讼程序的案件，基于当事人的选择而适用了，原本为小额诉讼程序配套的相应资源就不能有针对性地为符合小额诉讼标准的案件使用而存在资源浪费。

因此，应坚持小额诉讼的强制适用。

（三）规范程序救济途径
现行条文对小额诉讼案件规定了一审终审，但对于救济途径没有明确规定。

从法理分析，以小额诉讼程序作出的判决，当事人认为存在法定再审事由的，可以申请再审作为救济。

同时，应设置当事人对法院决定适用小额诉讼程序的异议程序，由当事人向原审法院提出异议，原审法院作出是继续适用小额诉讼程序审理案件，还是转换为一般简易程序案件或普通程序案件审理。

在对法官进行了问卷调查，占72.48%的法官认为有必要在适用小额诉讼程序中设置当事人提出异议的流程。

可见，设置当事人可以针对小额诉讼程序适用提出异议的这项制度，在实践中运行良好。

（四）设置独立的小额诉讼审判管理机制。

1.为便于统计和管理小额诉讼案件的审判工作，编立独立的小额诉讼案件案号。

这既是成立专门小额诉讼案件审判庭的基础，亦是在法院内部为小额诉讼实行相关配套机制的保证。

2.建立科学的考评机制。

在以法院为整体的评估考核制度中，剥离小额诉讼审判工作，对小额诉讼实行单独考评，不计算因小额诉讼案件产生的申诉、信访等案件数据，消除基层法院适用小额诉讼程序的顾虑。