第一章 公共危机管理基础知识

第一章公共危机管理基础知识

一、危机的定义两方面定义：状态：赫尔曼认为危机就是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。基本特征：紧急、无序、失范、不确定性、危害性等事件：罗森塔尔认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准备则构架产生严重威胁，并且在时间和压力的不确定性极高的情况下对其作出关键决策的事件。突发事件具有发生的突然性、变化的高度不确定性、信息极不充分、应对时间紧迫及资源严重缺乏、事件相互影响及交叉、破坏性强等显著特点。罗森塔尔对危机的界定比较适合公共危机管理的研究

国内危机管理学者张成福教授认为：所谓危机，就是这样一种紧急事件或者紧急状况，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

这里的“应对”是应对突然事件全过程的含义，包括事前的预防、事中的处置和事后的恢复与重建等一系列内容。

二、公共危机的含义公共危机：对整个社会正常秩序造成或可能造成严重威胁或损害，需要作出关键决策进行处置应对的各类突发事指全社会共有的、需要共同面对的危机。除了具有突发性、紧急性、高度不确定性、危害性等一般危机的特性之外，社会性和扩散性是公共危机独有的特征。公共危机突出的是危机影响程度和影响范围的深广。

三、危机的分类1、综合分类：从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类2、国家总体应急预案中的主要分类

外交危机，军事危机，政治危机等。3、原因分类：从危机事件产生的基本原因分类自然危机：由于自然因素产生的

人为危机：由于人为因素产生的4、结构分类：从危机事件中的利益结构分类结构良好：危机事件中的主体各方基本利益一致结构不良：危机事件中的主体各方基本利益冲突

三、各种危机事件的关联各类事件相互关联、影响和渗透，往往主要事件发生后会导致次生、衍生事件一些重大突发事件的发生是由一些小的事件不断积累而导致的中国突发公共事件四级响应机制

四、危机管理危机管理是一个典型的非程序化决策过程，早期的危机管理主要局限于经济、军事和外交领域。

不同的学科背景对危机管理的理解有所不同。纵观目前国内许多学者关于危机管理的定义，大多主要是从目的和手段的角度来进行界定，其争议比危机的定义要小得多。从公共管理学科的视角来看，张成福教授认为，“所谓危机管理，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于，危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与响应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。

五、公共危机管理公共危机管理：政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过检测、预警、预控来防止公共危机发生、或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系与运作过程。公共危机管理的主体是政府、NGO（如红十字会、慈善协会、志愿者协会等）、经济组织、公民个人等。公共危机管理在内容上还应该包括平时政府要对公民进行危机管理的教育，如在电视中开辟专门的频道或节目进行宣传，在网站中开辟专栏进行宣传，进行若干相关应急演练，在学校教育中开设相关的讲座等措施。

六、突发事件和应急管理在我国现行的法律体系中，突发事件的含义仍然不一致。《突发事件应对法》的颁布使之统一化和规范化，该法第三条规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件的四个特征：突发性；具有严重的社会危害性；需要立即采取应急处置措施予以应对；公共应对性。必须借助公权力的介入和动用社会人力、物力才能解决。突然事件的核心是保障人民生命、财产安全不受损害，在法律上不包括涉及国家主权和民族危亡的紧急状态、戒严状态，战争状态等内容。应急管理主要是指突发事件的事前风险管理、事中紧急处置和事后恢复重建全过程应对以及涵盖各个方面的综合性管理。

应急管理=突发事件应对=公共危机管理七、国外公共危机管理的特点1、拥有专业、高效的综合性危机管理指挥系统2、不断完善政府危机管理的法律法规和计划安排；3、建立强大的预警机制和高效的应对机制；4、有效利用发达的信息沟通机制；5、发挥现代传媒作用，缓解社会紧张状态；6、发动民间社会组织的力量参与危机事件的处理；7、培育和提高公民的危机管理意识和抗危机能力；8、加强危机管理的国际合作和深入危机理论研究八、西方国家危机管理实践中取得的主要成就1、建立了常设性的公共危机管理机构与系统2、有比较完善的法律法规3、注重公共危机预防4、非常注重政府与社会层面的合作5、注重最新科学技术的运用九、公共危机管理的基本原则1、效率性2、协同性3、安全性4、依法应对5、科学性6、适度性（存在事前不注意预防和事中反应过度并存的情况）十、公共危机管理的基本理论公共危机的成因理论众多，这里主要介绍四个：风险社会理论、社会冲突理论、群体心理狂热理论，转型期社会过渡理论。1、风险社会理论风险社会是科学社会、媒体社会和信息社会，同时也是一个灾难性社会。2、社会冲突理论①一致与冲突都是社会存在的基本动力。稳定与变迁是社会存在的两种基本形态。不平等的

社会系统使得下层民众怀疑资源、权力分配的合法性和角色的强制性安排，对立的阶级之间为取消与保存这种状况的利益争夺形成冲突与危机。3、群体心理狂热理论群体心理是一种无形的力量，愚蠢思想可以互相强化，而且疯狂的程度越激烈，屈从于疯狂的智力级别越高。4、人的需求与满足的差距导致挫折-导致危机①期望理论期望增长超过客观条件的改善②障碍理论发展出现中断与衰退的障碍，但期望依然以中断与衰退之前的速度增长，产生挫折感③相对剥夺理论条件改善慢的人对某些条件改善速度快的人不服气，产生挫折感。如仇富心理④地位不协调理论既无财富又没获得政治权力，政治地位没有任何变化5、转型期社会过渡理论亨廷顿：现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱，而且，无论从静态的角度，还是从动态的角度来衡量，向现代化进展的速度越快，政治动乱越严重。

第二章公共危机管理体制公共危机管理体制的功能：1、组织保证2、整合社会资源

公共危机管理体制建设所要解决的核心问题:1、明确指挥关系划分职责、高规格、有权威、纵向和横向关系2、明确管理流程设定程序3、明确管理责任组织整合、资源整合、信息整合、行动整合公共危机管理体制的内容主要包含：1、组织结构2、职责分工3、运行机制公共危机管理体制建设应该遵循的原则主要有：1、以人为本、以防为主2、权责明确、依法行政、3指挥统一、运转协调4、资源整合、信息共享西方发达国家的公共危机管理体制的特点和趋势1、行政首长担任最高领导全面领导国家的危机管理工作2、危机管理委员会或联席会议辅助决策3、常设的危机管理机构处理日常事务4、地方政府为操作主体，实施具体的危机管理任务强调多方协作。社区、公民团体志愿者组织5、强调全过程的危机管理突出预防的重要性6、建立健全危机管理的法律和制度，实施标准化的危机管理

我国公共危机管理体制2003之前：分散管理，各负其责，临时成立指挥部或领导小组，靠经验，缺乏科学性；民间残余力量不足2003 突发公共卫生事件应急条例2006 国务院应急管理办公室2007 突发事件应对法第四条国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

我国公共危机管理体制的特点1、党和政府主导2、发挥专家作用，提供智力支持3、社会协同

我国公共危机管理体制存在的问题：

部门化管理，没有形成统一的指挥体制，对于新的突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构，不同管理部门之间存在指责交叉和相互扯皮推诿现象，中央与地方的管理职能没有完全理顺，责任机制不健全，监督不到位；民间组织体制不健全，社会力量发挥不够；专家咨询作用发挥不够和咨询组织不健全。也有其他方面突出的问题：1、法律法规方面①法制仍不健全，内容过于追求原则和概括，缺乏明确的实体规定和程序规定，可操作性不强；②有些公共危机管理还缺乏法律规定，有的只是停留在规章或规范性文件层面上，权威性与效力都很低；③有法不依现象不同程度存在2、跨地区、跨行业、跨部门的公共危机管理方面的联动体制不通畅。3、综合协调能力方面，各级政府的公共危机管理的综合协调能力有待于进一步提升。应急办：值守应急，信息汇总，综合协调，级别低，权威性不强。4、在社会公众的公共危机管理参与方面，公共危机管理利害相关者参与不足，低效。5、国际合作方面，我国公共危机管理的国际合作体制没有从根本上解决。

组织、非营利组织、社区组织、社会公众