加强中央银行宏观审慎监管职能的思考

加强中央银行宏观审慎监管职能的思考

摘要：全球金融危机后，欧美英等国家和地区积极推动金融监管改革，赋予中央银行宏观审慎监管职能。从理论上分析，加强中央银行宏观审慎监管职能是防范系统性金融风险、维护金融稳定和有效实施货币政策的需要。构建我国逆周期的金融宏观审慎管理框架，应明确中央银行履行宏观审慎监管职能的法律地位，赋予其开发、使用宏观审慎政策工具和监管系统重要性金融机构的权力，并建立宏观审慎与微观审慎的协调机制。

2009年以来，各国政府总结金融危机教训，启动了以构建宏观审慎监管体系、防范系统性风险为主线的金融监管改革。我国在“十二五”规划纲要中明确提出，“要深化金融体制改革，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。金融监管曾经是中央银行重要的职能之一，但在中央银行不能身兼货币政策和金融监管两大职能的观点支持下，中央银行经历了金融监管职能分离浪潮的冲击。全球金融危机以后，欧盟、美国和英国等国家和地区为提高金融监管效率，纷纷扩大了中央银行的宏观审慎监管权限。这意味着，国际传统的金融监管理念正在转变，同时也需要我们深入思考宏观审慎监管体系的构建和加强中央银行宏观审慎监管职能的问题。

一、后危机时期加强中央银行宏观审慎监管职能的国际实践

20世纪90年代以来，欧美一些国家的金融运行模式从分业经营向综合经营转变。与此同时，中央银行在监管体系中的地位和权限也发生了一些变化，一些国家对中央银行的监管权力进行了剥离，一些国家在金融监管中出现了“去央行化”的趋势。但是，理论界对于中央银行在金融监管中的职能问题一直存在着不同的看法，而在实践层面，即使是实行相同监管模式的国家，中央银行介入金融监管的程度也不相同。危机之后，国际社会开始对过去秉持的金融监管理念进行反思，着手构建宏观审慎金融监管制度，而增加中央银行的监管权限，明确中央银行在宏观审慎监管中的地位已成为一种趋势。

（一）国际组织对宏观审慎监管问题的认识

2009年初，国际清算银行（BIS）在年报中指出，各国及国际社会应按照宏观审慎的原则开展金融监管，以减少金融体系顺周期性对实体经济造成的负面影响。2009年4月，在G20伦敦峰会上，决定将原来的金融稳定论坛（FSF）改组为金融稳定理事会（FSB），作为全球宏观审慎监管的国际组织。FSB的主要职责是评估全球金融体系的脆弱性，推动各国监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展并对国际金融监管标准制定工作进行战略评估。FSB成立了脆弱性评估委员会（SCAV），对国际金融业系统性风险进行分析判断，以强化全球金融体系抗风险能力。

根据G20峰会的要求，巴塞尔委员会（BCBS）及其他金融监管标准制定组织在分析金融危机根源的基础上，着手研究宏观审慎监管制度框架。IMF在2010年对各国宏观审慎监管工作进行了调查，并提出了监测系统性风险的必要工具。全球金融体系委员会（CGFS）对宏观审慎政策工具的设计和运用进行研究，评估它们在防范危机方面所起的作用。BCBS于2010年底公布了《巴塞尔协议III》的正式文本，要求提升银行资本质量，建立逆周期资本缓冲机制，加强银行体系流动性监管，控制对银行经营的杆杠率，以增强金融体系抵御系统性风险的能力。BCBS要求国际银行业从2013年开始实施新的监管标准，2019年全面达标。国际会计准则理事会（IASB）建议将现行的“实际减值损失法”变更为“预期损失”或“现金流”

法，以对信贷损失进行早期确认，降低银行信贷的顺周期性。

（二）欧盟：设立欧洲系统风险委员会强化中央银行宏观审慎监管职能

2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案。方案指出，由于中央银行的主要职责是维护货币与金融稳定，因此应在宏观审慎监管中发挥领导作用。改革方案提出设立欧洲系统风险理事会（ESRC），作为欧盟的宏观审慎监管者，负责监测欧盟金融市场的系统性风险，维护欧盟金融体系的稳定。2010年9月，欧盟理事会宣布了新的泛欧金融监管体系，成立欧洲系统风险委员会（ESRB），对欧盟区域内的金融体系进行监管，同时成立银行业监管局、保险业监管局和金融市场交易监管局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。ESRB由欧洲中央银行行长担任主席，以确保其独立性。新的金融监管框架提高了欧洲中央银行的监管地位，赋予其更大的监管权限，欧洲中央银行将在宏观审慎监管中发挥领导作用。泛欧金融监管体系的建立，将进一步加强欧洲中央银行勺欧盟各国中央银行之间的沟通与协调，而各国中央银行在本国的宏观审慎监管中也将发挥更大作用。

（三）美国：赋予美联储全面的宏观审慎监管职能

2010年7月15日，美国国会通过了《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，决定成立由美联储、财政部以及其他主要联邦监管机构参加的金融稳定监督委员会（FSOC），主要职责是防范和识别系统性金融风险，维护金融稳定。法案明确了美联储在宏观审慎监管中的职责及其核心地位，赋予美联储作为“系统性风险监管者”的职责，同时也赋予其维护金融稳定的权力。扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测，监管对象从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括规模较大、关联较深的，以商业银行、投资银行业务为主的金融（银行）控股公司、大型保险公司等所有可能对金融稳定构成威胁的金融企业。大型对冲基金、私募股权基金及其他投资机构，除接受证监会（SEC）监管外，还要同时接受美联储的系统性风险监管。经过这次改革，美联储实现了由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越，成为美国履行宏观审慎监管职能的主要部门。

（四）英国：金融服务局（FSA）权力被削弱，赋予英格兰银行宏观审慎监管职能

英国从1998年开始由独立于中央银行的金融服务局（FSA）负责对金融机构进行监管。本次危机表明，这种监管体制不利于系统性风险的识别、防范与危机的有效应对。2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，明确了英格兰银行在金融监管中的法定职责和核心地位，强化了其金融监管职能。《法案》提出，在英格兰银行理事会下面设立金融稳定理事会（CFS），该委员会由英格兰银行行长（担任主席）、两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。2010年6月，英国财政部宣布了金融监管改革新方案。方案指出，英国现在的金融监管结构已经失灵，必须改革由三方（FSA、财政部、英格兰银行）共治的金融监管体系，FSA的金融监管职能必须交还给英格兰银行并成为英格兰银行的下属机构。根据该方案，英格兰银行内部将设立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），前者负责货币政策制定和维护金融稳定，后者对商业银行、投资银行和保险公司等金融机构进行审慎监管。改革之后，英格兰银行将全面履行宏观审慎监管职责，维护金融体系稳定。

二、加强中央银行宏观审慎监管职能的重要性

20世纪70年代末，BIS就意识到，仅对单个金融机构进行监管不足以维护金融体系的稳定，提出应在加强微观审慎监管的同时加强宏观审慎监管。亚洲金融危机之后，IMF和世界银行于1999年联合推出了金融部门评估规划（FSAP），运用宏观审慎分析方法对各国经济金融体系的稳定性进行评估。2009年1月，