行政规章在行政诉讼中的地位与作用

行政规章在行政诉讼中的地位与作用

《行政诉讼法》第五十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据国务院的行政法规、决定、命令制定发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区、直辖市的人民政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”行政审判“参照适用”行政规章，这不但是《行政诉讼法》的明确规定，也是当前法学界通行的观点。一般认为这里的“参照适用”是指人民法院在对行政案件进行司法审查时对具体行政行为所适用的规章参酌、鉴定之后，决定是否适用。按照这个解释，“我们可以理解为，如果行政机关作出的具体行政行为是根据符合法律的规章作出的，人民法院就应当适用该规章，判决维持原具体行政行为；如果行政机关的具体行政行为是根据不符合法律、行政法规原则精神作出的，人民法院就可以不适用该规章，判决撤消原具体行政行为。”①由此可见，基于《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，行政规章在行政诉讼中处于行政审判中的“参照”地位而其作用仅在于：当法院通过司法审查，在认定行政规章合法有效的基础上“参照适用”，从而对具体行政行为是否合法作出裁判。

这种通说观点，究其实质，只是在行政规章合法有效的前提下才能发挥其应有的作用，而在行政规章被人民法院通过司法审查认定为不符合法律、法规时则会产生诸多问题，使行政机关在作出具体行政行为时“参照适用”行政规章之法律规定及由此推导出的各种论断均难以自圆其说。

下面就有关因《行政诉讼法》第五十三条第一款之规定及由此推导出的行政规章在行政诉讼中的地位与作用问题所导致产生的诸多法律疑问略作探讨。

问题一：如何认定行政规章是否符合法律、法规。

有关行政规章的适用问题，总是在具有行政职权的行政机关依据行政规章作出被诉的具体行政行为，相对人向人民法院提起行政诉讼的过程中产生的。即人民法院在此情况下，必须作出是否适用作为被诉的具体行政行为依据的规章的决定。一般的学术观点总是拘泥于人民法院对是否适用行政规章是否具有完全的自决权，即认为法院在对行政规章进行司法审查后，若行政规章符合法律、法规或有法律法规的依据，则必须使用该规章，反之则必不得适用该规章。这属于法制观念淡薄时期，人们对法律规定的理解不深刻所产生的问题。而对于《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定所涉及的实质性问题则少有人论及。这就是究竟该如何认定行政规章是否符合法律、行政法规。

对此，法律及行政法规没有做任何形式的条文规定，相关的司法解释也未对此作出确切的说明。此问题，我们可以从下面两个层面来具体分析。

其一，认定作为被诉具体行政行为依据的行政规章是否合法有效的适格主体是谁？这个问题似乎不难解答。因为依《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，人民法院在审理行政案件时可以参照行政规章。这里实施参照行为的主体无疑是人民法院，而且也只能是人民法院。根据通说认为的“参照”即审查行政规章是否符合法律、行政法

规，那么据此即可得出结论：在行政主体依行政规章作出具体行政行为所引起的行政诉讼中，认定行政规章是否合法有效的唯一适格主体应是受理审理该被诉具体行政行为的人民法院。

其二，认定作为被诉具体行政行为依据的行政规章是否合法有效的标准应是什么？是确认制定行政规章的主体是否适格，是看行政规章所确定的条款内容是否合法，还是考虑行政规章的制定是否有一定的法律依据？《行政诉讼法》及其相关的立法解释、司法解释均未对此作明确的规定。因为没有明确的法律、法规条文规定，故在司法实践中，只能由人民法院行使自由裁量权来解决了。而人民法院可以决定是否适用被诉的具体行政行为作出时所依据的规范性文件，这必将产生扩大司法自由裁量权与缩小具体行政行为稳定性的双重不利后果，对行政机关的行政管理活动必将产生极大的消极作用，并有司法权干预行政权之嫌。这一问题是由《行政诉讼法》第五十三条第一款司法机关在审理行政纠纷案件时“参照适用”行政规章之规定本身所导致产生的，故在现有的法律、法规框架内是无法予以妥善解决的。

问题二：人民法院在案件审理中对行政规章是否合法有效的认定，是认定被诉的具体行政行为所涉及的那部分，还是对行政规章整体内容的全面认定呢？

人民法院在审理涉及行政规章的行政案件时，必须对是否参照适用行政规章作出明确的认定，而决定是否能“参照适用”的前提是认定该涉及行政诉讼的具体行政行为作出时所依据的行政规章是否合法有效。这就必然涉及到对涉诉的行政规章是否合法有效作出整体的认