我国教育政策制定过程之探讨

在我国， 由于党组织和政府作为社会公共利益的代表者， 它们在政策制定的权力结构中处于政策中枢的特殊地位， 所以 它们拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力， 对社会公共 问题能否进入政策议程也具有决定性的影响。在此情况下， 常 常是党组织和政府主动寻求和发现问题， 并把它直接列入自己 的议事日程， 从而使这些问题并不经过公众议程而直接形成政 策问题。可以说， 党组织和政府是我国各种重大政策问题的主 要提出者， 在政策问题的认定过程中发挥着主导作用。
一
教育政策制定过程是相当复杂的。这不仅是因为它要受 到政府内部因素如政府部门、公务人员和决策体制等的影响 ， 而且要受到政府外部的利益集团、研究机构和大众民意等因 素的制约。因此任何一种把政策制定过程简单地看作为线性 或理性化过程的倾向都是危险的。
一般来说， 对教育政策制定有两种理解方式， 一种是把教 育政策制定理解为整个政策过程， 它包括政策问题、政策议 题 、政 策 决 策 、政 策 执 行 和 政 策 评 估 等 几 个 阶 段 。 一 种 是 把 教 育政策制定理解为政策形成（ｐｏｌｉｃｙ－ｆｏｒｍ ａｔｉｏｎ）或政策规划（ｐｏｌ－ ｉｃｙ－ｆｏｒｍ ｕｌａｔｉｏｎ）， 指 从 问 题 界 定 到 议 案 抉 择 以 及 合 法 化 的 过 程。前者是广义地理解教育政策制定的概念， 它把政策执行、 政策评估等环节称为后政策制定阶段。后者是狭义的概念， 认 为教育政策制定过程与教育政策执行过程是两个完全不同的 阶段。本文所探讨的教育政策制定过程就是从狭义上来理解 教育政策制定。它主要涉及我国教育政策制定到底经过了哪 几 个 阶 段 （ｐｒｏｃｅｓｓ）以 及 与 之 相 关 的 在 此 过 程 中 各 政 策 主 体 （ａｃ－ ｔｏｒｓ）之 间 如 何 相 互 作 用 这 两 个 根 本 性 的 问 题 。
（ 二） 教育政策议程的设立
并非每个被界定为教育政策问题的问题都由政府来解 决。为了有机会最终成为政策， 问题必须要细化为政策议程， 即 制 定 政 策 解 决 问 题 的 议 论 、商 讨 、规 划 的 议 事 程 序 。 这 一 过 程中不同政策主体之间的交互作用将最终决定政府对教育政 策问题的作为或不作为。
关键词： 教育政策； 制定过程； 政治文明； 民主化； 科学化
中图分类号： Ｇ４０－ ０１１．８ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００４－ ６３３Ｘ（２００７）０３－ ００２１－ ０４
在党的“十六大”报告中， 鲜明地提出了“建设社会主义政 治文明”的历史任务。发展社会主义民主政治， 建设社会主义 政治文明， 是全面建设小康社会的重要目标， 是不断促进社会 主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的题中应有之 义。我国教育政策制定过程与决策机制研究是发展我国政治 文明， 促进教育政策科学化、民主化、法制化的重要内容， 对提 高我国教育政策水平具有重要意义。
二
（ 一） 教育政策问题的认定
教育政策问题的确定是整个教育政策制定过程的起点。 美 国 学 者 利 文 斯 指 出 ，“ 问 题 的 挖 掘 和 认 定 比 问 题 的 解 决 更 为 重 要 ”。此 观 点 揭 示 了 认 定 问 题 的 重 要 性 。教 育 问 题 总 是 客 观 存在的， 如学生厌学、缺乏学习动机、教师对工作不满意、教育 资 源 常 常 没 有 得 到 很 好 的 利 用 等 问 题 。这 些 问 题 种 类 繁 多 、数 量巨大， 它们是教育政策问题的起点。但是要成为教育政策问 题得取决于特定的问题是否能够引起公众和政府部门的关 注， 即由教育问题转化为公共教育问题再转化为教育政策问 题， 并进一步合法地进入教育政策的议程， 最终成为教育政
关于我国教育政策制定过程的分析， 可以借鉴著名的政 策 专 家 安 德 森 在《公 共 决 策》一 书 中 所 提 出 的 分 析 框 架 ， 他 认
为政策形成涉及三个方面的问题： 一是公共问题是怎样引起 决策者注意的； 二是解决特定问题的政策意见是怎样形成的； 三是某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策议案中被 选中的〔１〕。根据这一理论， 我们把教育政策制定过程分解为政 策 问 题 、政 策 议 题 、政 策 决 策 与 政 策 的 合 法 化 等 几 个 环 节 或 阶 段。关于教育政策的主体， 在本文中主要是指直接或间接地参 与政策制定的个人、团体或组织。一般而言 ， 教育政策的制定 者分为官方和非官方两大类， 官方的教育政策制定者是指那 些具有合法权威去制定教育政策的人们， 包括教育的立法者、 教育行政官员和教育行政管理人员等； 非官方的教育政策主 体 包 括公 民 等 。 由于教育政策过程因社会政治制度、经济发展状况和文化传 统等方面的不同而不同， 因此教育政策主体的构成因素及其 作用方式也会有所不同。在我国， 官方的教育政策制定者尤其 是政府部门和教育行政部门的主要领导对教育政策制定往往 起着关键性和决定性的作用。
（ 三） 教育政策的决定
当教育政策议程确定之后， 就要进行政策决定， 即决策阶 段。从理论上讲， 教育决策主要有三种模式， 即理性模式、渐进 模 式 和 综 合 模 式〔 ４〕。 理 性 模 式 是 政 策 制 定 者 根 据 完 备 的 综 合 信息， 客观地分析判断， 针对许多备择议案进行优缺点评估， 排定优劣顺序， 估计成本效益， 预测可能产生的影响， 经比较 分析之后选择最符合经济效益的最佳方案。渐进模式是指以 现行的政策为基础， 再与其他新方案相互比较， 然后决定哪些 现行政策宜加修改以及应该增加哪些新的政策内容。综合模 式， 顾名思义就是将以上两种或两种以上的模式混合使用、有 机结合的一种决策模式。如果说理性模式追求的是政策决策 的理性化， 试图制定出最佳的方案， 渐进模式追求的是教育政 策的改良， 强调政策的可行性， 那么综合模式就是既努力增加 政策决策过程的理性， 又重视利用现有政策， 希望获得可行的 理想政策。
教育问题的客观性不能取代教育政策问题的主观认定。 就理论而言， 教育政策制定过程是从问题的形成到合法化的 一个连续性历程， 此过程常常被视为线性的、理性的与受控制 的， 但实际上教育政策过程不可避免地是一种政治活动， 在所 有阶段都会有不同主体的价值与利益涉入。因此， 教育政策过 程通常很难是一个理想化的理性决策过程， 而是一种协商的 过程。为了减少领导者的主观愿望和自己的价值偏好对认定 教育问题的影响， 在认定教育政策问题时必须注意两点： 一是 尽可能多的人参与教育政策问题的认定， 尽量照顾到各方面 的利 益群体， 尽可 能 多 地 倾 听 来 自 不 同 方 面 的 声 音 。２００４ 年 国 务 院 批 转 了 教 育 部 制 定 的《２００３－ ２００７ 年 教 育 振 兴 行 动 计 划》， 这个指导今后 五 年 教 育 实 现 新 跨 越 的 行 动 方 略 历 时 １５ 个月的起草过程， 在此过程中广泛征求各方面意见与建议， 各 专题组先后召开研讨会和座谈会上百次， 形成专题报告和方 案 ７０ 多个， 共 ２０ 多万字。征求意见的范围涉及教育部内外老 同志、部属高校、不同地区学校校长、教师和专家学者代表等 ， 使 得 文 稿 在 集 思 广 益 的 基 础 上 得 到 不 断 的 修 改 和 完 善〔 ３〕。 二 是采取程序化的问题认定方式， 即按照一定的程序， 通过科学 的文献调研和实地调研、严格的定量定性分析来认定教育政 策问题， 避免一些人为因素的干扰， 避免一些不经过讨论和深 入研究由领导者独自作出决定的现象。
＊ 本文是教育部人文社会科学研究重大项目“中国基础教育政策制定与决策机制改革研究”的阶段性成果。 作者简介： 黄忠敬（ １９７０－） ， 男， 河南罗山人， 华东师范大学教育学系副教授、教育学博士， 主要从事教育原理、教育政策研究。
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教育理论与实践
２００７ 年
策。袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题的几个 标准。首先， 教育问题的影响有多大。是全国性的问题， 还是地 方性的问题或某一地区的问题； 是持久性的问题， 还是突发性 的问题。其次， 问题是否清楚。问题的本质是什么， 起因是什 么， 涉及的主要对象是哪些人。第三， 问题的严重程度。问题客 观上严重到了什么程度， 在人们认识中严重到什么程度， 这是 一个相对性的问题， 因为它离不开一个人的主观判断， 不同的 价值观念、态度立场和认识水平对问题严重程度的认定往往 是不同的。对这两种程度差异的正确判断， 直接关系到政策的 及时性与分寸。第四， 影响问题的因素。问题是由教育自身的 原因引起还是社会问题在教育上的反映。第五， 代价。一个教 育问题什么时候成为一个政策问题， 在什么地方成为一个政 策问题， 通过什么方式解决以及解决到什么程度等都要考虑 教育问题的代价， 即考虑解决某一问题付出的代价大还是获 得的回报大。第六， 是否具有导向性， 是否优先考虑代表发展 和变化的未来趋势的问题。第七， 是否可以评估。政策是否具 有明确的目标和目标达成的指标〔２〕。总之， 问题的性质、广度、 严重性与代价等是影响教育政策问题认定的关键性因素。
从我国的政治制度来看， 教育政策议程主要有两种主要 的形式， 一种是公众议程（ｐｕｂｌｉｃ ａｇｅｎｄａ）， 即由非政府机构的个
人或团体提出的政策问题在社会中形成广泛议论， 从而成为 一种问题分析界定的政策议程。在公众议程中， 社会舆论、新 闻 媒 介 、公 众 民 意 将 起 到 重 要 作 用 。不 过 这 种 议 论 中 的 政 策 问 题有的可能进入政府议程， 有的不可能进入政府议程。但是， 只要形成了公众议程， 教育政策问题就可以引起政府的注意， 从而对政府形成一种外在影响力， 促使政府将问题纳入自己 的议事日程， 也有可能为政府议程提出界定问题与分析问题 的参照系。这说明， 公众议程会影响政府议程， 但不能决定政 府议程。政府议程一方面可由自己提出政策问题， 另一方面也 可以接受公众舆论提出的问题， 并将其纳入政府工作程序， 从 而成为一种问题分析界定的政策议程。政府议程本质上是一 种行动议程， 在一般情况下， 一个公共政策问题的提出， 首先 是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论， 然后引起决策 者的关注从而进入政府议程， 最后才形成政策问题并由政府 决策者加以确认。然而事实上， 很多问题可能并不经过公众议 程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程。这一点 在我国表现得较为突出。