第三讲公共政策问题构建

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(大连理工大学)第五章公共政策问题构建分析

“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上，其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官位难保。
3、政府及社会团体与个人都主动、政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本一致政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本相反政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面，政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面，又有差异一面。又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入、政府与社会团体、理论上存在，实践中几乎没有。理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导危机事件抗议活动传媒曝光
安德森( 安德森(《公共决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机危机／ 2.危机／引人注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注意
科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的琼斯(《公共政策研参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》究导论》) 究导论》内部：内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化外部：外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用

公共政策问题的建构分析课件

决策者
一位或数位一位或数位
备选方案
有限
有限
效用（价值）一致
一致
结果
确定性或风险不确定
概率
可计算
不可计算
结构不良许多无限冲突未知
不可计算
公共政策问题的建构分析
三、政策问题建构分析的主要方法
（一）边界分析要解决问题，必须首先划定研究对象的
边界，确定问题所涉及的范围，使得问题在边界内成为一个统一体。
“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题”
公共政策问题的建构分析
（二）政策问题建构的步骤
1、以“问题感知”体悟“问题情势” 2、以“问题搜索”认定“元问题” 3、以“问题界定”发现“实质问题” 4、以“问题陈述”建立“形式问题”
公共政策问题的建构分析
公共政策问题的建构分析
（三）问题建构过程中的“第三类型错误”
公共政策问题的建构分析
一、政策问题建构分析
（一）政策问题建构的意义构建政策问题是政策分析人员在不同利益相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。
公共政策问题的建构分析
政策问题建构是最关键的一环，对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。
“没有解决方法就等于不存在问题吗？”
公共政策问题的建构分析
1、在问题搜索阶段，过早停止搜索或不能完成搜索，可能造成元问题选定错误。
2、在界定问题阶段，应选择正确的世界观、意识形态或传说时，却选择错误。
3、在详述问题阶段，解释实质问题的模型选择错误。
以上都可能造成：解决错误的问题
公共政策问题的建构分析
二、公共政策问题的特征与结构类型
通过本讲，您应该能够掌握：

《公共政策》课堂笔记第三章公共政策的含义构成和功能

读书破万卷下笔如有神（一）什么是公共政策1、公共政策的内涵：1）公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。

4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。

6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

（二）公共政策的构成与结构1、公共政策的形式构成：1）美国：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策2）中国：公共政策=党的政策+人大决策+行政决策（1）党的政策：成为公共政策的形式：（1）直接的形式；（2）间接的形式：党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。

党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。

将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：（1）中共中央与国家机构联名发布政策方案。

（2）中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。

（3）政府决策以党提出的政策原则为依据。

（2）人大决策：人大决策主要采取的形式：（1）宪法；（2）基本法律；（3）法律；（4）地方性法规、自治条例和单行条例；（5）人大决定：1）全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。

2）人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为3）人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。

（3）行政决策：行政决策的主要形式：（1）行政法规；（2）行政措施、决定和命令；（3）部门规章；（4）地方性规章；（5）地方性行政措施、决议和命令。

2、纵向结构：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策3、中国：1）根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。

第三讲构建政策问题

3.1构建政策问题的概念构建政策问题的概念
三类政策问题（ 3.1.3 三类政策问题（一）
政策问题分为三类：结构优良问题，结构适度问题，政策问题分为三类：结构优良问题，结构适度问题，结构不良问题。构不良问题。每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度，每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度，即问题本身作为相互依存的问题系统的复杂程度。本身作为相互依存的问题系统的复杂程度。三类问题的差别在下表得以阐明。三类问题的差别在下表得以阐明。
3.1构建政策问题的概念构建政策问题的概念
3.1.2 政策议题（一）政策议题（
如果政策问题是总体的系统问题，如果政策问题是总体的系统问题，那么可以确信政策议题一定同样复杂。样复杂。政策议题不仅涉及关于实际或潜在的行动过程的意见分也反映在问题性质相互争议的意见中。歧，也反映在问题性质相互争议的意见中。一个表面明确的政策议题——例如，政府是否应该在工业部门实施空气质量标准例如，议题例如政府是否应该在工业部门实施空气质量标准—— 通常是一个针对污染本质的各种假设相互冲突的结果。通常是一个针对污染本质的各种假设相互冲突的结果。
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3.1
构建政策问题的概念
搜索问题：搜索问题：发现并限定由多个利益相关人做出的问题的描述及元问题的过程。问题的过程。问题解决：问题解决：在已经正确地构建问题之后用较低等级的方法减少或消除该问题。消除该问题。详述问题：构建问题的一个阶段。详述问题：构建问题的一个阶段。分析人员对问题做出本质的正式表述(逻辑的或数学的逻辑的或数学的)。式表述逻辑的或数学的。问题构建：使用较高等级的方法元方法发现问题的关键要素、元方法)发现问题的关键要素问题构建：使用较高等级的方法(元方法发现问题的关键要素、它们的因果关系以及价值上的含义。它们的因果关系以及价值上的含义。

公共政策问题的构建分析优秀课件【可编辑PPT】

要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的答案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的答案。
——第三类错误
第四章
公共政策问题的构建分析
主要内容
• 什么是公共政策问题？ • 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
• 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”
• 第四阶段：的问题：
• 第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。
• 第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。
（二）政策问题构建的方法
• 1.边界分析 • 2.类别分析 • 3.层次分析 • 4.类比分析 • 5.多重分析 • 6.假设分析
团体协商，博弈，交易，
强制
公共选择，公共政策
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会问题由此转化为…
政策问题
公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵：
• （2）很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统并没有把它们列入政府议程。
• （3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。
例：就业歧视问题的议程创立过程
• 我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进
平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。
案例2：城市，想说爱你不容易
• 安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年，究竟能带来多少收入，能存下养老钱吗？他说， 2005年，我们月收入也就3000元出头，一年４万多块钱。再看看我的支出，每月房费750块，一年就是9000块，上级主管部门收取的摊位管理费，一个月固定是600块，加上执法部门的罚款，又要添上些，这样一年也是近8000块。我儿子费用最高，加上补习费、托管费、矿泉水费等，他平均每天在20元左右。他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。我们三口子一个月大概要花上1300元左右，还不算每个月120元的存车费和不时收个假票子，估计这一年下来也就落个两三千元。

第三讲政策问题界定

政策问题青少年社会风气与犯罪防治问题
政策行为
青少年含义一种无法实现的需求、价值或机会，它也许可以通过公共行动加以改善。政策问题本身是人们内心需求未能获得满足的表现，是许多人感觉到的具有负面或无法容忍的社会状况，如被剥夺感、失落感等，而且是社会大多数人的共同认知。（二）特征 1、关联性 2、主观性 3、人为性 4、动态性
鱼骨图实例
（设备方面）
业务性质差异大，无法电脑化电脑软件差电脑机器差
（制度方面）
职务代理人制度未落实分层授权不足
公文数量庞大联合案件多会签意见多承办人专业知识不足领导专业知识不足
（业务方面）
（人员方面）
表7-2 问题点检核表
问题点主席主持会议能力不佳，喜欢训话会议通知太慢会议主题太过于复杂参加会议的单位和人员过多讨论议题太多回答百分比 53% 10% 20% 49% 8% 优先顺序 1 4 3 2 5
（二）结构主义方法论
1、问题是如此形成的一群具有各种不同动机与价值信仰的政策利害关系人，通过语言、行为的互动产物。从价值冲突的观点来解释政策问题，那么，政策问题就是许多个人或团体基于利益或价值“向某些认知情境发出抱怨或要求的一组活动”。从上述意义上，“政策问题就是制造主张的过程”。
2、解决办法
第三讲问题意识与政策问题界定
一、问题界定的重要性
定义针对问题的症结与成因结构进行分析与澄清的过程。事例：台北市西门町街区的“奇装异服青少年” 该事件发展的三阶段： 1、政策议题出现阶段 2、政策问题建构阶段 3、采取政策行动阶段
从政策议题、问题到政策的发展过程
政策议题西门町出现许多奇装异服的青少年

公共政策讲稿第3讲

2、利益集团是政府和公众之间的沟通桥梁
公共政策始于银行家和企业家的会议室里，始于律师事务所和投资公司的起居室里，始于报纸和电视台的编辑部里，始于基金会和智囊团的聚餐会里。
3、利益集团影响公共政策的途径游说议员，影响立法；院外活动，疏通政府；诉诸法律，寻求裁决；资助经费，左右决策；鼓动选民，施加压力。
6.不断向新人开启进入精英阶层的通道
(四) 多元主义
1.不同利益集团构成权力的多元中心 2.众多利益集团构成政治权力分散的社会基础 3.利益集团使分散的公民力量被组织和激发出来 4.多元主义的保障是各利益集团力量均衡的发展
5.利益集团永无休止的竞争和妥协是社会的常态
6.政治家和政府官员也是多元中的一元
四、公共政策分析的模式
(一)理性主义 1.作为社会收益最大化的公共政策
2.知道社会上所有的价值取向
3.知道所有可行的政策选择方案 4.知道所有方案将产生的社会后果 5.可以进行所有方案成本收益的比较分析 6.决策者的动机是纯社会收益的最大化
(二) 制度主义 1.政治制度塑造了政府和社会关系的基本结构 2.现代政治是政党政治,现代政府是政党政府
3、政党竞争与均衡的政治秩序 A、相对平衡竞争各方通过反复的博弈，在公共政策中寻求到与其力量相适应的利益份额。
B、相互补偿
竞争一方在某个政策中利益受到损害，可以在另一个甚至另一些政策中获得补偿。
C、许诺与期待
在某一轮政策博弈中获胜的政党可以对失败一方做出承诺，在下一轮政策博弈中予以回报。
D、轮流坐桩
3、美国著名基金会 • A、福特基金会：1936年设立，总资产100多亿美元，由汽车大亨福特家族组建。对美国政策制定影响最大，投资最多。集中关注穷人和少数民族问题及民权问题。现在已经同福特家族脱离关系，独立运作。 • B、洛克菲勒基金会 1913年设立，总资产30多亿美元，由石油大亨洛克菲勒家族组建。该基金会对外交事务情有独钟，对美国政府的外交政策的影响颇为深远。

公共政策问题构建

当政策制定者选择了有关的社会公共问题予以解决时,政策问题就被构建出来了。
在这一过程中,对问题情境的把握至关重要,问题情境是客观的,而政策问题的构建则是思维作用于环境的产物。
问题是如何引起决策者的关注？
一是有关指标,指标可以表明哪儿出了问题,可以评估问题的严重程度或发觉问题的变化,政策制定者常常根据指标的变化来考察一个系统的状态并据此来界定问题。
三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项目的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社会抱怨、社会调查以及官员的经验等等。
3、公共政策问题构建的步骤
（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与相关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。
❖ 最后，政府的必要政策行动。公共政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职权范围内，通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织纳入政策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。
3、政策问题的特征
❖ （1）客观性：政策问题是一种可以观察到的客观事实和问题情境。
再次，现实与价值、利益期望的冲突性。这种客观情境与统治者或者社会上大多数人的利益、期望、价值等有严重的冲突，这种冲突使人们感到有强烈的需求，或者是一种受到剥夺的感觉，因此有必要采取行动改变这种状况；
❖ 再者，团体的活动与力量。社会问题、公共问题演变为公共政策问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织和政府；
❖ 首先，它是一种社会客观现象或问题情境。任何问题都源自客观存在的社会现实，政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境；

公共政策第三讲政策系统分析

针对一定的事件、问题或社会群体而制定的行为规范，因此可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即目标群体）两个角度来认识公共政策的客体。
这就是说，公共政策客体，是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。
（一）公共政策问题
从“事”的角度出发，公共政策的客体就是公共政策问题，即能够进入政策议程的公共问题.
5、以法权序列为标准，可以将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。
从以上的类型学分析可以归纳出，公共政策主体的构成主要包括：立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员、司法机关、政党、智囊团、利益集团、大众传媒、公民等。
（二）公共政策主体的权力公共政策主体的权力，就是指主体对政策的目标群体的控制力和影响力。政策主体对目标群体的权力是通过公共政策这个中间环节来实现的。从这个角度出发，我们可以将政策主体的权力理解为：主体将自己的偏好转化为目标群体的预期效果的能力。
案例五：谁是文化遗产保护的决策主体——透视圆明园防渗事件案例六：孙志刚事件· 新闻舆论的力量· 收容遣送政策. 案例思考: 1,作为一项公共政策,收容遣送制度从出台到终结涉及到了哪些主体?以及主体的哪些权力?这些权力得到有效行使了吗? 为什么? 2,从公共政策主体的角度,谈谈新闻媒体在上述案例中起到的作用.
四、政策系统的运行
从系统发生论的观点出发，我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。
它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。

公共政策分析第3讲-政府失灵_667208190

25

3、短期行为(选举周期决定)
◦ 政治家的选择与选举周期密切相关。美国政治学家的研究表明，在选举年时，几乎从来没有加过税。
环境污染、资源保护

4、政治姿态
◦ 政治家根据选民的兴趣，有意识对一些问题做出更加关注的姿态，或提出政策方案，以赢得公众注意(公共事务关注的选择)
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政府失灵（四）：分权制的问题

12

3、政府组织内部的公共物品问题
组织机构的声望（大家对维护这种声望可能不愿做更大的努力，但愿意享受其带来的利益）
如：城管
公共资源（如办公用品的使用，豪华公车）消耗

4、官僚组织的外部性问题
如：公务员借调？
◦ 【思考】对照市场失灵的四个表现与官僚机构失灵的四个表现，有何感想？
公共选择行为的成本和受益
5
公共选择的收益和成本

政治交易成本是用于达成或执行某项集体决定对时
间、人力或其它资源的消耗。

1960年-2008年美国大选投票率(适龄选民)
1960 63.1% 1984 53.1%
1964 1968 1972 1976 1980

61.9% 1988 50.1% 60.8% 1992 55.1% 55.2% 1996 49.1% 53.6% 2000 51.3% 52.6% 2004 55.3% 2008 56.8%
【案例】1/3自由贸易支持者+1/3强化国防支持者
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政府失灵（三）：代议制民主的局限性

在目前真正执行的各种民主制度中，由于直接选举的难以操作，代议制最为普遍。即选举代表自己利益的代理人，通过代理人来对公共政策问题决策。中国地方自治已经出现村民代表会议制度，每10－20户推荐一名代表。平均每村有20－30人的村民代表，决定村内日常事务。问题是如何保证代理人与委托人的利益是一致的？

第三章公共政策问题与公共政策的制定

对于客观现象的本质认识，鉴于价值、利益的多元性，社会任何一方面的观点都可能带有主观片面性。
西南民族大学
第一节公共政策问题的界定、内容和属性
主观片面的认识如果成为决策基础，必然导致公共政策失误。
解决这一问题的关键就在于要建立一种社会公共决策机制，通过法定的民主政治程序，使政策问题的主客观因素达到统一。
1、公共政策问题包含的领域不同领域有不同的公共政策体系，也有不
同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。因此，在确认政策问题时，必须首先确定
其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这样才能有助于保持各个领域中公共政策的连续性。
西南民族大学
第一节公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策的领域和性质界限一般划分为若干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问题外交问题，等等。
西南民族大学
第一节公共政策问题的界定、内容和属性
3、公共政策问题的界定政府对于公共问题的解决，首先要把问题纳入政府工作程序，或是宣布经社会广泛讨论和反映的问题将要纳入政府的工作程序进行解决。政府的这些举动，预示着解决问题的公共政策将要出台。
西南民族大学
第一节公共政策问题的界定、内容和属性因此，可以这样认为：公共政策问题是指
与此相对应，公共政策问题也可以划分为指导性政策问题、分配性与再分配性政策问题、限制性政策问题。
一般地说，指导性政策问题是对国家的整体发展产生影响的问题；
分配和再分配性政策问题则是涉及各个行业、产业、部门、企事业单位以及社会成员之间有关资源调整、转移和利益分配的问题；
西南民族大学
第一节公共政策问题的界定、内容和属性

公共政策分析(第3讲)

△继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。 △避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。 △加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。 △既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“ 另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。”
• 还有两家是官方整合民间资源后创办起来的，目前以民间身份活动。他们自己的解释是：始终坚持官方背景、民间机构； • 深圳综合开发研究院（由国务院发展研究中心发起） 1989年马洪以研究为依托进行广泛深入的咨询服务 • 中国（海南）改革发展研究院（由中国经济体制改革研究会发起） 1991年迟福林转轨经济理论和政策研究，提出政策和立法建议报告。
1、立法机关
• 立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位，是公共政策主体最重要的构成要素之一。 • 立法机关的主要任务：制定法律和政策监督法律和政策的执行 • 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。

第三讲公共政策问题的构建分析PPT课件

授课：XXX
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二、社会问题进入政策议程的途径 1、社会中部分团体或个体主动，政府只是有
限介入 • 安德森：当某一团体的平衡（以及团体成
员的平衡）被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复。这种努力将使团体求助于政府立即称为必要。如果破坏大到足以使得平衡瓦解的程度，则有可能导致其他行为。
19
3、二级论证
• 由政府的决策机构做出的论证。 • 论证主要集中讨论政策目标、政策计划、
政策成本、政策效果等问题。
授课：XXX
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4、一级论证
• 是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。
授课：XXX
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三、政策问题诊断的误差 • 误差来源：
组织结构：层级体系；专业化；集权化意识形态无知信息超载
• “要想成功解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案，我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。”
授课：XXX
3
第一节公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
• 安德森：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。
授课：XXX
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• 对于社会团体或个人认为很重要的社会问题，政府为什么会有限介入呢？政府基本不知道这些问题的存在政府没有权力处理政府没有能力处理问题不能马上列入政府议事日程
授课：XXX
30
2、政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入
• 以下几种情况：全局性的问题
平衡关系，保护弱者自身利益的需求

公共政策问题构建

正式议程（政府议程）：某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程。
• 实质：行动议程 • 政府议程项目包括：新项目和旧项目。新项目是指将新出现的社会问题纳入政策议程；旧项目则指原来就某一问题提出行动方案后但该方案并没有解决这一社会问题，政府不得不重新将该项目纳入议程范围
政策解决的是社会公共事务，而非私人问题。公共政策问题的构建是一个开放的系统，社会公众都应有参与的权利和渠道。公共政策问题的构建要以社会公共利益为宗旨，体现社会公共理性和社会公众的意愿。
• （2）民主性；民主是现代政治的内核，在政策问题的构建中，要
求各利益相关者有平等的机会和权利阐明其政治诉求，并得到相应的政策回应
三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项目的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社会抱怨、社会调查以及官员的经验等等。
3、公共政策问题构建的步骤
（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与此相关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。（2）勾勒出该问题的边界轮廓。弄清楚该问题产生和持续发展的时间；问题的发生有多大的空间范围，已造成多大影响；与哪些因素相关；发展的趋势如何。（3）搜寻事实依据。系统搜集该问题的事实材料，从多种途径查阅数据，并使用不同的方法进行评估、核实数据并将它们与已有的事实材料进行比照。
• 我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。（社会问题的产生）

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2014-11-25
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类别分析
家庭非贫困贫困
没收到政府转移支付
收到政府没收到政府转移支付转移支付分类图表
收到政府转移支付
2014-11-25
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类别分析
B1 B2 A1 B1A1 B2A1 A2 B1A2 B2A2
A1=非贫困家庭 A2=贫困家庭 B1=没收到政府转移支付 B2 收到政府转移支付交叉分解图
（1）进行问题感知体验问题情势（2）进行问题搜索寻找元问题（3）进行问题界定构建实质问题（4）进行问题陈述建立形式问题
2014-11-25
11
元问题问题搜索问题界定实质问题
问题情势
问题感知正规问题
问题明确化
图：问题构建的阶段
2014-11-25 12
三、公共政策问题构建的方法
2
一、公共政策问题的性质与特征
1、公共政策问题的内涵
（2）公共政策问题
定义：由政府列入政策议程并采取行动，希望通过公共行为予以解决的问题。
一种社会客观现象必须由政府来解决利益与规范的冲突社会大多数人觉察、认同团体力量对比的产物
2014-11-25
3
一、公共政策问题的性质与特征
1、边界分析
（1）边界分析的含义
估计各个利益相关人对质问题的意见或阐述是否相对完善。
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三、公共政策问题构建的方法
1、边界分析
（2）边界分析的步骤
找出持有不同意见的所有的利益相关者找出所有利益相关者的不同意见元问题的边界估计
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14
2014-11-25
22
三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（3）类别分析的原则
实质相关穷尽互斥一致性层级差别
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三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（1）什么是层级分析
析探讨引发政策问题产生的不同层级的政策原因。
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2014-11-25
30
三、公共政策问题构建的方法
5、多角度分析
（2）多角度分析的基本内容
技术角度（T）组织角度（O）个人角度（P）
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2、公共政策问题的特征
（1）关联性（2）主观性（3）人为性（4）历史性（5）动态性
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4
二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（1）问题察觉
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5
二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（2）问题界定
偏差界定
粮食人均占有量不低于 400 公斤
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8
水利建设概念框架
防洪减灾农田水利水生态环境水资源安全水能利用
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二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（3）问题陈述
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二、公共政策问题构建过程
2、公共政策问题的构建步骤
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17
描述粮食安全的概念框架
粮食安全是指充足的粮食供给、充分的粮食
获得能力以及粮食可靠性。
粮食自给率粮食储备率粮食人均占有量基本农田粮食播种面积
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社区管理
理论上可分成政府对社区的管理以及社区对
所辖范围内事务的管理。政府对社区的管理体制
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三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（1）类别分析的含义
按照一定的概念框架和逻辑标准对元问题进行分类和归类，从而构建实质问题。
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三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（2）类别分析的基本步骤
理论界定。明确研究对象的内涵，建立分析框架：明确描述研究对象的基本构成，准确立分类类别逻辑归类：将元问题的构成项目照到所分类别。
24
三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（2）层级分析的步骤
寻找可能原因确定合理原因确定可控原因
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三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（3）层级分析的原则
实质相关穷尽互斥一致性层级差别
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三、公共政策问题构建的方法
28
2014-11-25
三、公共政策问题构建的方法
4、类比分析
（2）类比分析的基本方法
角色类比直接类比符号类比想像类比
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三、公共政策问题构建的方法
5、多角度分析
（1）多角度分析的含义
从多个角度对政策问题情势进行分析从而获得关于政策问题的构成、性质及成因以至问题解决途径的认识。
偏差的构成偏差的性质偏差的程度偏差的影响原因认定2014-11-256
粮食安全问题
粮食安全是指充足的粮食供给、充分的粮食
获得能力以及粮食可靠性。
2014-11-25
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粮食安全问题
概念框架粮食自给率粮食储备率基本农田数粮食播种面积应有状态不低于 95% 不低于 18% 不低于 18 亿亩不低于 16 亿亩实际状态 80% 14% 368 18 16.6 偏差表现 -15% -4% -32 0 0.6
4、类比分析
（1）类比分析的含义
根据新政策问题与已经确认的政策问题的相似性来确认新政策问题的构成、性质及成因。
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水安全问题的构建：

与粮食安全问题类比

粮食自给率粮食储备率粮食人均占有量基本农田粮食播种面积

水安全问题

自给率人均拥有量总水量 ……
第三讲公共政策问题构建
一、公共政策问题的性质与特征二、公共政策问题构建的过程三、公共政策问题构建的方法
一、公共政策问题的性质与特征
1、公共政策问题的内涵
（1）问题、社会问题及公共问题
问题是理想与现实的偏差社会问题是社会关系的失调公共问题是公共生活有关的问题
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社区定位
责权利界定
政府投入社区内部管理主体间关系管辖事务运行方式
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农村养老
核心问题是资金与服务问题资金（供给模式与供给标准）
一般人口养老金特殊人群补贴
救助金
养老服务（供给模式与供给内容）对特殊人群的服务（养老机构）对留守老人等的服务（日间照料等）

第三讲 公共政策问题构建

(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析

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