当前农村土地撂荒地原因与思考

当前农村土地撂荒的原因与思考根据省、市农业行政主管部门的要求，我们通过向各乡镇了解和近日深入蓬溪县部份乡镇调查土地流转情况，发现今年土地撂荒面积较2007年初的面积总体大幅减少，但在个别地方面积有所扩大。

据蓬溪县农经中心汇总各乡镇统计情况，目前该县撂荒耕地面积7533亩，占全县耕地总面积的1.5%，较2007年初的撂荒耕地面积33445亩减少25912亩，减少了77.5%。

在撂荒耕地总面积中，季节性撂荒耕地面积4658亩，占耕地总面积的0.9%,占撂荒耕地面积的61.8%;常年性撂荒耕地面积2875亩,占耕地总面积的0.6%,占撂荒耕地面积的32.8%。

造成耕地撂荒的主要原因一是农村劳动力大量外出务工经商，种地劳动力缺乏。

调查统计显示，该县外出务工经商劳动力达22.7万人，其中常年外出劳动力达16.2万人，外出务工劳动力占全县劳动力总数的73.5%，在家的多为老人、妇女和儿童，无力种地。

由于种地劳动强度大，生产条件差，在家种地的农民想种好地，但无能为力，致使部分耕地撂荒，部份水田一年种一季，旱地一年两作，耕作粗放，只种不管，种应付田。

一些村社的举家外出务工户外出时，承包地没有找人转包代耕，集体又不敢收回，无人代其耕种，承包地杂草丛生，有的耕地荒芜达2年以上。

二是人少地多的村组农户对耕地重视程度较低。

一些村组由于耕地多，人口少，人均包地面积达3亩以上，这些农户不但对土质较好、坡度较低的田土没有耕种好，而且对荫蔽地、鸡糟地、水毁地和边远的地块就任其撂荒。

有的大春只种点豆类，小春种点小麦，田里种点油菜，长势极差，广种薄收，特别是山高沟夹、水源缺乏、条件艰苦的吊散村组更为突出。

三是农业生产比较效益低,从事种植业不如从事非农产业的效益高。

我县农业种植模式单一,规模化、产业化优势不明显，经济效益较低。

统计调查显示，田内种植水稻亩平产量544公斤，油菜亩产165公斤，土内种小麦每亩产量297公斤，玉米亩产353公斤，红苕亩产1815公斤。

按目前市场价格计算，田内一年两季总收入1380元，扣除种子、肥料、农药、人工等费用718元，亩平可实现净收入662元，若只种水稻一季，亩平收入只有461元；土内一年两季三作物年总收入1506元，扣除种子、肥料、地膜、农药、人工等费用1179元，亩平净收入327元，若大春只种玉米或红苕，不间种其他作物，种地效益更低，有的甚至亏本。

农民常说“在家种田，不如外出务工挣钱”、“要想奔小康，必须背井离乡”，农业生产比较效益低，农民种田积极性较差，致使农村耕地撂荒现象日益突出。

四是农业基础设施差，耕作条件恶化。

由于投入不足，一些农田水利设施年久失修，不少水田变成了“望天田”，旱不能浇、涝不能排，种地没有保障。

特别是近几年农村退耕还林，造成靠山林地的耕地退化，杂草繁生，农户耕作吃力，加之农户承包耕地零星、分散、偏远,不便管理，有的只能放弃耕作。

据调查，蓬溪县大部分村组承包给农户的耕地零星分散，有的户地块多达20余块，少的也有7-8块，地块面积最少的不足0.1亩，最多的也不超过1亩，种地距离远的达1公里。

一些地方土地质量退化、耕种条件恶化，种地成本高、收成较低，一些农户讲，这季做了就放弃不种了。

五是农村土地撂荒监管机制不健全，遏止耕地撂荒和引导土地流转工作组织缺位，导致农户撂荒耕地日益增加。

在上一次机构改革中，主管土地流转的农经部门职能弱化，权重下降，农经队伍线断人散。

包括土地承包管理内容的农经工作行政管理职能划归乡镇人民政府后，蓬溪县各乡镇都没有建立农经管理专职部门，有的乡镇既没有明确兼职部门，又没有确定专职干部，土地流转管理处于真空状态，县主管部门鞭长莫及，造成部份乡镇土地流转管理职责不明，工作无人抓，加之各级对土地承包管理工作经费投入少，对农民的宣传教育不够，遏止耕地撂荒和引导土地流转工作抓得不力，导致农户弃耕土地日益严重。

有些乡村基层干部对土地承包政策没有全面理解，特别是对二轮土地承包30年不变的政策理解不透，认为承包土地30年不变，就是土地承包权不能动，动了就违背中央政策。

一些地方对个别农户要求终止土地承包关系，有的拒绝接收、有的不问不理，对长期撂荒外出的农户，也没有采取有效措施加以引导或适当调整，任其随意弃耕或无序流转，导致农村土地纠纷不断，部份农村耕地粗放经营，甚至撂荒。

农村土地撂荒现象的长期存在，特别是农村税费改革后，使得农村基层组织运转困难，光靠行政的手段来调整农业结构，硬性推进农业产业化发展，下达任务指标，乡镇干部压力大，村组干部不愿干，农户无劳力、缺资金、缺技术，造成效果不佳，更加伤害农民的种植积极性。

解决耕地撂荒的主要措施在促进撂荒耕地复耕中,蓬溪县委、县政府高度重视，切实转变观念、加强引导、注重管理、创新服务，以政策为准绳，以提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率为主要目标，牢牢把握政策原则。

一是坚持“稳制、分权、搞活”的原则。

实行土地所有权、承包权和使用权的适当分离，强化所有权、稳定承包权、放活经营权。

二是坚持“自愿、依法、有偿”的原则。

尊重撂荒农户在土地使用权流转中的意愿，严格按照法定程序操作，充分体现有偿使用原则，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转。

三是坚持“指导、管理、规范”的原则。

加强对撂荒耕地流转各个环节的管理指导，保障土地流转和规模经营规范、有序进行。

在恢复撂荒耕地生产中，蓬溪县坚持做到不违背农民意愿，不损害农民利益，探索多种形式促进撂荒耕地复耕。

目前主要采取了以下几种方式：一是推广“委托代耕制”。

包括集体代耕、股份合作代耕、农户委托代耕三种模式。

集体代耕是指在村支部和村委员会的组织下，以村或组为单位，引导农户将承包期内无力或无法经营的撂荒耕地，有条件地委托给村组集体代耕经营。

股份合作代耕是指在村两委摸清撂荒耕地情况的基础上，采取地块互换的方式，调整撂荒耕地适当集中，引导经营业主以现金入股，组织承包农户以耕地、投工投劳等折价入股，组建土地代耕合作社，在村两委的主导下，合作社对土地实行招标代耕，或对外租赁，或组织具有经营能力的党员、干部和种植大户进行直接耕种，农民按股分红。

农户委托代耕是指在村支部的协调和引导下，撂荒耕地承包农户直接将承包期内无力或无法经营的全部或部分承包土地的经营权委托给本村组农户、种养业能手或业主代耕。

二是建立“农村土地流转合作社”。

农村土地流转合作社是指在家庭承包经营的基础上，由享有农村土地承包经营权的农户和从事农业生产经营的组织，为解决家庭承包经营土地零星分散、效益不高、市场信息不灵等问题，自愿联合、民主管理，把家庭承包土地的经营权采取入股、委托代耕和其它流转方式进行集中统一规划、统一经营的农村互助性合作经济组织。

它以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度,农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。

据统计，全县已累计建立“支部代耕”、“股份合作代耕”“农户代耕”等模式的撂荒耕地委托代耕合作组织298家,受托农户31829户,代耕撂荒耕地2.3万亩;建立组织形式比较规范的农村土地流转合作社22个，入社农户1650户,托管耕地面积7531亩，其中：复耕撂荒耕地4328亩。

三是狠抓“组织助耕”。

对因贫困无钱买种子等生产资料或因缺乏劳动力而无力耕种造成耕地撂荒的，组织“党员助耕队”，发动党员干部组织助耕组进村入户帮助耕种。

同时，免费向贫困户提供种子、农肥等生产资料,协调金融部门提供小额货款,帮助撂荒农户恢复耕种。

对因耕作条件差造成耕地撂荒的，采取县、乡给予适当资金补助、引导村民筹资筹劳的方式，组织农户改土改水，开展农田水利设施建设，提高地力，恢复耕作。

对因弃农经商或长期外出务工无法耕种而撂荒的耕地，通过采取电话、信函或亲属转达等方式通知撂荒农户，限期复耕，到期仍不履行复耕义务的，交由土地流转合作社代理流转撂荒耕地，或由村组协调在家或就近务工经商的农户耕种。

与此同时，蓬溪县还出台了激励政策，引导土地流转，解决撂荒耕地复耕。

一是政策激励。

县委、县政府先后出台了《关于促进农村土地流转合作社发展的实施意见》、《关于做好农村撂荒耕地委托代耕工作的意见》、《关于推行农村撂荒耕地委托代耕的通知》等促进土地流转和撂荒地复耕的规范性文件。

二是资金激励。

2008年起，县财政每年安排一定的资金，专项用于支持土地流转合作社建设、扶持农业规模经营，引导业主增加投入，放大资金扶持效果。

三是项目激励。

县上将水利设施、农业综合开发、农村道路等项目打捆使用，投入到农业规模园区，扶持业主做大规模。

比如天宫堂现代农业示范园、国道318线现代农业示范带等一批农业规模经营示范点，均是与农业项目相结合的结果。

四是考核激励。

县委、县政府将发展土地流转合作社、遏制耕地撂荒、恢复撂荒耕地生产纳入综合目标考核，对各镇乡和部门下达了目标任务，促进了土地流转和撂荒耕地复耕。

为保护土地流转双方的合法权益，蓬溪县率先开展农村土地承包纠纷仲裁试点，认真做好每一件土地纠纷的调处工作，维护双方的合法权益。

据统计，去年以来全县农经系统受理土地纠纷213件，现巳解决192件，解决率达90%。

县农业局仲裁庭依法解决突出历史遗留问题10件，其中3件长达10年以上。

遏制耕地撂荒的几点建议当前正值撂荒耕地复耕的关键时期，各级应当采取必要的措施，大力宣传《四川省<中华人民共和国农村土地承包法>实施办法》等土地承包法律法规，让干部群众知晓法律法规的主要内容，宣传《土地管理法》第37条关于“连续二年弃耕抛荒的，发包方应当终止土地承包合同，收回发包的耕地”的规定，加速推进农村土地依法有序流转。

强化服务意识，加大对农业的保护和投入，让种地农民有“想头”。

一是及时引导、适当调整种植结构。

完善强农惠农政策，加强基础设施建设，改善耕作条件，推广新型的耕作制度，尽量减轻种地劳动强度，在资金和技术上为农民提供保障,大力调整农业结构，积极引导农民选种适合市场需求、能够增效创收的好作物，效益好了，农民自然愿意种地。

二是统一思想认识，加强组织服务。

要尽快落实具体承担包括土地承包管理内容的农经管理职能的机构和岗位, 确保土地承包等农经工作行政管理职能在乡镇人民政府中有机构、有人员承担，防止土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人处理，建立健全土地流转机制，规范土地流转行为，促进农村土地有序流转和撂荒耕地复耕。

三是出台鼓励土地流转的政策措施。

坚持因地制宜分类指导,允许村组集体经济组织将依法收回或农民自愿放弃的承包地委托土地流转合作社经营或由村组集体经济组织统一经营；允许流入方取得的土地承包经营权经原承包方书面同意后，采取转包、出租等方式依法再流转；支持外出务工又不愿放弃土地承包权的农民,采取入股、委托代耕和其他流转方式把承包地交由土地流转合作社集中耕种或转包。