违反法定条件进行调解的风险与应对(下)

违反法定条件进行调解的风险与应对（下）作者：陈铁步何贵初

来源：《现代世界警察》2017年第03期

上期我们介绍了治安调解中随意扩大调解范围的风险和强行调解的风险及相关的应对方法，这期我们再来谈谈不严格履行调解法定程序带来的风险和拖拉案件超期调解的风险及发生这些情况的应对方法。

一、不严格履行调解法定程序的风险与应对

（一）不严格履行调解法定程序的风险

公安机关对可以调解的治安案件进行调解的基本程序是：受理——立案——调查取证——调解——结案。但在实际工作中，多数民警接到需要治安调解的案件往往急于求成，不严格履行法定程序的现象较为突出。主要表现在：在受理时，以各种理由拒绝符合调解的治安案件，或越权受理不属于调解范畴的治安案件。在立案上，办案不立案，或不按规定填写《立案登记表》，再由主管领导批示。在调查取证方面，不进行调查取证，或者不及时、全面地取证，也不对证据材料进行审查、核实。召集双方当事人进行调解时，由于没有认真调查取证，无法用事实和证据来说服当事人，造成调解成功率低。一旦调解工作失败，公安机关决定对违反治安管理行为给予相应行政处罚时，由于案件事实没有调查清楚、证据收集不到位，无法有效作出处罚，工作陷于被动的局面，甚至发生双方上访案件。在调解结案上，不制作或不认真制作《调解协议书》，甚至不经领导审批就结案。这些违反法律程序的做法，给治安调解工作带来了很多的隐患和弊端，致使许多案件在调解过程中因此而徒劳无效，甚至产生严重后果。

（二）严格履行法定程序进行调解

1.积极受理，辨明纠纷性质，是否属于可调解案件。特别是对于现场报警案件，民警赶到现场后，要对纠纷发生的前因、过程、结果进行一番了解，辨明纠纷性质。对于到公安机关报警的案件，民警同样要辨明纠纷性质。对不属于公安机关管辖的告知当事人向其他有管辖权的机关报案或移送，告知报案人，并说明理由。对于属于公安机关可以调解的案件，必须要进行询问，是否同意调解，双方愿意调解的，就要做好调解准备。有伤情的应建议受伤方到有关机构进行鉴定。当事人不愿意去鉴定的，必须写到笔录中。如果是当事人亲属来处理的，也要问清是否受当事人的委托，要问当事人的目的和要求，并做好记录。然后按规定填写《立案登记表》，再由主管领导批示。

2.要依法进行调查取证。《公安机关治安调解工作规范》第5条的规定：治安调解应当依法进行调查询问，搜集证据，在查明事实的基础上实施。因此，公安机关受理案件调解后，要及时做好深入细致的调查取证工作。目前实践中存在一种错误倾向，有的民警认为，既然是可以适用调解的治安案件，到时候组织双方当事人调解即可，没有必要花时间、费力气去做调查

取证工作。这种想法是错误的，如果一旦调解不成，事过境迁，该有的证据无法取到，不仅导致难以认定是哪一方的过错，造成案件调解不下去，而且等到需要作出处罚决定时，也因为事实不清、证据不足而处罚不了。这不仅不利于化解矛盾、解决纠纷，而且会使公安机关承担“久不立案处理”的不作为后果，影响法律的尊严和公安机关的威信。因此，对可以适用调解的案件，公安机关也必须及时依法调查取证，查清事实真相，收集足够的证据。这既可以为调解创造有利条件，便于说服教育当事人，也可以为在不适用调解或者调解不成时作出处罚决定奠定坚实的基础。

3.调解必须公开进行。《公安机关办理行政案件程序规定》第146条规定，公安机关调解处理的行政案件，除了涉及个人隐私的，双方当事人都要求不公开调解的之外，都应当公开进行。公开调解内容包括：一是调解的场所公开。调解场所要尽可能安排在派出所调解室或其他办公场所，不宜在当事人家中或案发现场进行。如果违法事实清楚，证据确凿，责任明确，符合调解条件，双方当事人同意现场调解，并当场履行的治安案件，可以进行现场调解。此其中一个重要条件就是能够“当场履行的”即可现场调解。对此，《治安案件调解工作规范》第12条有具体规定。二是旁听公开。当事双方都允许来人参与旁听，但旁听人数双方要基本对等，最好控制在三至五人以内。当事人中有不满十六周岁未成年人的，调解时应当通知其父母或者其他监护人到场。对于邻里纠纷的调解，应该邀请居委会、村委会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加。因为这些人员对邻里纠纷的事实比较了解，调解时邀请他们参加，有利于公安机关查清案件事实。同时，让他们了解调解的情况和协议的内容，有利于调解协议的执行。三是对调解的有关规定要公开告知。例如：公安机关调解的法律依据，法律效力，履行调解协议的要求，不履行协议将如何处理等。四是认定事实公开。调解民警根据调查证据，认定双方在此案中各自的错误和应承担的责任。民警在认定双方责任后，要向双方当事人征求意见，如有意见需要提出，并要求其提供充分的证据和理由，民警应根据事实，对当事人提出的正当理由和意见予以采纳，对无理要求应严肃批评，直到双方无异议。五是调解结果公开。双方达成调解协议，在公安机关主持下制作《治安调解协议书》，双方当事人应当在协议书上签名。双方无法达成调解，民警应公开告知双方当事人，公安机关就可以对案件中违反治安管理的行为进行处罚，另一方当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

4.调解全过程都应当制作笔录

调解全过程应当制作《治安调解笔录》，该笔录是指公安机关在组织双方当事人进行调解时，用文字的形式全面、真实地记载调解的全过程。《治安调解笔录》应包括以下几个方面：（1）标题即治安调解笔录；（2）调解的时间、地点、调解人员；（3）参加调解的双方当事人的姓名、概况；（4）调解事项和简要案情；（5）调解的法律依据，赔偿的有关项目、计算的标准等；（6）当事人双方协商的具体情况和内容；（7）调解的结果，即调解成功或者不成功；（8）落款，调解当事人和参与人都要签名。调解成功的，《治安调解笔录》随案存档。《治安调解笔录》一式三份，当事人各执一份，调解机关存档一份。

二、调解案件拖拉超期的风险与应对

（一）调解案件拖拉超期的风险

公安机关对于案件调解有非常明确的期限，但是有些民警在调解案件时，积极性、主动性不高。如果当事人不急、不催，就不会主动、及时地设法帮助双方协调、解决问题，而是一拖再拖，远远超出调解的法定期限。有些民警虽然主观上也想尽快调解完毕，没有拖拉的故意，但是在调解过程中不懂得灵活运用调解方式方法，只是不分青红皂白，对当事人各打“五十大板”，导致当事人之间的矛盾非但没有得到缓解，反而矛盾纠纷越调解越复杂，甚至会发展到双方当事人将矛头转向调解民警，影响了警民关系的和谐。特别要引起注意的是，有些案件甚至长达一年半载也没有给当事人解决，结果形成了上访案件。此外，有的民警对经多次调解不成的，该及时进行治安处罚的不及时处罚，担心处罚可能更加激化当事人之间的矛盾不利于纠纷的解决。调解不成时有些当事人对民事损害赔偿部分本应向法院起诉，但当事人对法院诉讼的耗时和相对高昂的成本望而生畏，大多不愿去法院起诉，又重新回到公安机关要求继续调解，而原调解民警对调解成功又无能为力，导致案件长时间不能解决，从而引发上访，甚至可能酿成刑事案件。

（二）严格按照法定期限进行调解

《中华人民共和国治安管理处罚法》对调解的次数没有规定。为了避免当事人反复要求公安机关调解，牵涉过多警力、精力，公安部关于《公安机关治安调解工作规范》有明确的规定。

1.调解次数的限定。《公安机关治安调解工作规范》明确规定：“调解一般为一次，必要时可以增加一次。”也就是说，公安机关对符合法定条件的治安案件进行调解处理时，一般情况下只调解一次，不能反复调解，导致耽误治安案件的及时处理。必要时，公安机关可以增加一次调解。所谓必要时，是指双方当事人都表示愿意接受调解，只是尚有部分问题没有达成一致意见，或者尚有部分案件事实没有查清，需要进一步查清事实，因而有必要再调解一次。

2.调解工作日的限定。《公安机关治安调解工作规范》明确规定：“可以适用治安调解的案件，对不需要进行相关鉴定的应当在案件受理后3个工作日内完成调解；对需要进行相关鉴定的案件应当在鉴定结论出具后的3个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成”。

3.对复杂疑难的矛盾纠纷，民警不要轻易调解。复杂疑难的矛盾纠纷往往属于历史遗留问题，时间长、跨度大，而且牵涉面广，或者因其他种种原因，变得非常复杂。如果民警接警处警，或者群众上门报警，发生的矛盾纠纷是这类的矛盾纠纷，就不要轻易调解。因为凭处警民警的能力，很难或者根本无法调解。如果调解不好，会使问题更加复杂，甚至会产生相反的效果。因此，当民警确认自己无能力调解这样的矛盾时，就要立即报告领导，由领导根据案件情况，组织有关机构联合进行调解。